國家監護——這個在以往法律中都未曾出現過的概念,成為未成年人保護法修訂草案(以下簡稱修訂草案)的一大亮點。

十三屆全國人大常委會第十四次會議對修訂草案進行分組審議時,多位全國人大常委會組成人員對此給予了肯定。周敏委員說,修訂草案增加了“國家監護”的規定,是本次修訂的一個亮點,因為在這之前,所有的法律都沒有出現過國家監護的概念。

多位專家在接受《法制日報》記者采訪時說,確立家庭監護為主、國家監護為輔和兜底的監護制度,堪稱修訂草案的最大亮點,意義重大。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華指出,針對家庭教育、國家監護以及司法對家庭監護的司法保障,修訂草案都作出了具體規定,構建了未成年人監護制度的基本框架。

中國政法大學副教授苑寧寧認為,修訂草案聚焦留守兒童和困境兒童等現實問題,用家庭保護、政府保護、司法保護三章中的13個條文,構建了一套完整的、以家庭監護為主和國家監護為輔的未成年人監護制度。

解決困境兒童問題

“監護人監護不力情況嚴重甚至存在監護侵害現象。”全國人大社會建設委員會主任委員何毅亭說。

10月21日下午,修訂草案提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。何毅亭在作修訂草案說明時,將這一問題擺在諸多問題的首位。

何毅亭所說的監護不力甚至監護侵害的問題,到底有多嚴重?

全國人大社會建設委員會在提供給媒體的資料里,列舉了近些年來發生的一系列未成年人受侵害的惡性案件:2010年發生的東莞母親溺死腦癱雙胞胎兒子案,2011年發生的廣州七歲女童被繼母餓虐跳樓覓食案,2012年發生的貴州畢節五男童垃圾箱取暖身亡案,2013年發生的南京女童餓死案,2014年發生的茂名8歲女童被母親打死案,2015年發生的貴州畢節留守兒童集體自殺案和河南男童在救助站“餓成干尸”案等等。

“這些案件引起了廣泛的社會關注,造成了極大負面影響。”全國人大社會建設委員會有關負責人說。

苑寧寧指出,近些年來,兒童被監護人侵害、遺棄的惡性事件時有發生,部分農村留守兒童、困境兒童、進城務工人員子女和在押人員未成年子女等得不到適當監護和照管,甚至失學失管,處于事實無人撫養狀態,身心健康狀況堪憂。

“由于監護缺失、監護不力、監護不當,這些孩子不僅容易受外界不良環境影響走上違法犯罪的道路,而且也容易受到侵害。可見,做好監護是未成年人保護中的基礎性工作,也是解決上述社會問題的根本之策。”苑寧寧說。

細化家庭監護職責

父母或者其他監護人是保護未成年人的第一責任人,家庭是未成年人最先開始生活和學習的場所。

毫無疑問,溫馨、積極、健康的家庭最有利于未成年人健康成長。由于我國家庭教育起步晚、發展慢,很多家庭對如何做好父母、如何履行監護職責,不僅缺乏意識,而且沒有必要的知識、技巧和能力。

為此,修訂草案加強家庭保護,細化了家庭監護職責,具體列舉監護應當做的行為、禁止性行為和撫養注意事項；突出家庭教育；增加監護人的報告義務；針對農村留守兒童等群體的監護缺失問題,完善了委托照護制度。

在苑寧寧看來,這樣的做法有著很強的現實意義:

一方面,法律具有提示和引導作用,父母可以清晰地了解監護職責的法律要求,因客觀因素暫時無法或者不能完全履行監護職責時,應當委托照護,以防止監護真空或者無人監護釀成悲劇。

另一方面,法律是執法司法的依據,執法部門和司法機關可以精準地識別和判斷父母監護職責的履行情況,為公平公正、針對性處理個案提供了法治保障。

國家監護補位兜底

修訂草案對國家監護制度作出詳細規定,使這一制度變得更具可操作性。

全國人大社會建設委員會副主任委員任賢良說,修訂草案特別確立了國家親權責任,對國家監護制度作了詳細的規定。特別明確由民政部門來牽頭協調落實政府監護救助的責任,解決了以往各地在未成年人保護上政出多門、難以落實的難題。

“當家庭存在問題時,國家有義務有責任介入,像父母對待子女一樣采取行動。修訂草案在政府保護、司法保護、法律責任三章中對此作出了一系列遞進性措施安排,形成了中國特色的國家監護制度。”苑寧寧說。

在苑寧寧看來,國家監護是保障未成年人健康成長的一系列遞進性措施,在修訂草案中依次體現為國家負有普及和推廣家庭教育的職責、支持家庭監護的職責、監督家庭監護的職責、替代家庭監護的職責。

苑寧寧注意到,國家替代家庭監護的形式分為臨時監護和長期監護兩種:當父母暫時無法履行監護職責或者暫時不適宜擔任監護人的,由國家臨時監護,待情形消失后讓未成年人再回歸家庭；當父母確定喪失監護能力或者不再適宜擔任監護人且無其他依法具有監護人資格的人的,國家進行補位和兜底,在機構內進行養育,符合條件的可以寄養、送養,爭取讓未成年人生活在家庭中。

“可見,修訂草案規定的國家監護制度,并不是一味地直接由國家負責養育,而是一系列遞進性措施安排。”苑寧寧說。