【摘要】隨著城鎮化進程的深入，推動村莊整治具有客觀必然性，但是不能“一刀切”，通過大規模合村并居推動村莊整治的模式必須進行規范。推進村莊整治需要在尊重農民自愿基礎上展開，當前建議以宅基地自愿有償退出為抓手，通過市場化方式推進村莊整治工作，配合政府對鄉村的投入，以資產運營的方式和理念，推動城鄉要素雙向流動，盤活鄉村存量資產。

【關鍵詞】合村并居 農村“空心化” 宅基地 【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

近來，合村并居問題引起了社會廣泛關注，一些學者對此持強烈批評態度，認為合村并居是地方政府為了解決財政緊張，從而違背農民意愿、不顧客觀現實進行大拆大建，這不能真正解決農村存在的現實問題，還可能增加地方政府負債，帶來一些潛在社會風險。我們也要看到，當前農村地區的確存在著人口的快速減少、鄉村空間利用效率不高、農民居住條件亟需優化等現實問題。我們認為，在城鎮化進程中，通過村莊整合等辦法，促進農村空間集約利用，推動城市統籌發展具有一定必要性，但是不顧現實狀況和發展規律，采取“一刀切”做法，推動合村并居“大躍進”，必將使農村發展再度“失血”，潛在經濟和社會風險不斷增多，對此需要進行規范和創新，推動城鄉良性循環。

“一刀切”式的大規模合村并居將會加速農村衰落

我國村落布局是經過幾千年歷史演變所形成的，誠然，當前我國鄉村人口出現大規模減少，但這只是說明村莊整合存在需求，并不代表要大規模減少村莊數量。建國初期我國農村人口有4.8億，現在農村人口也還有5.5億之多，即使到2035年預計農村人口仍將在3億人左右，可見大規模撤村并非必要。不尊重鄉村內在發展規律，大規模推進合村并居，帶來的將是鄉村發展空間的壓縮，傳統鄉土文明的喪失，必將加速鄉村的衰落，不利于鄉村振興和城鄉融合發展，具有以下潛在風險。

破壞了鄉土文明，使鄉村發展喪失活力。中華文化發源于鄉村，鄉村是傳統文化的弘揚地。鄉土文明才是未來鄉村活力的源泉，隨著城鎮化的深化，未來人們對美好生活的需求絕不僅僅局限在城市，對內心安詳和諧的渴望、對生活求變體驗的追求，需要城市之外的鄉村來提供更多的載體。然而集中建居民社區，逼迫農民上樓的做法，破壞了千百年來的鄉村田園生活，破壞了阡陌交通、雞犬相聞的村莊格局，破壞了我國傳統鄉土文明。通過建造外表上與城市無差異的社區，推動農民上樓進社區，鄉村發展失去了原有的鄉土氣息和文化，從而喪失了與城市競爭的最大優勢，必將加速農村人口流失。我們調研中已經發現，一些整合后的農村社區開始出現新的空心化現象，“空心村”的今天就是農村社區的明天。

壓縮了鄉村發展空間，弱化了鄉村可持續發展能力。村莊的建設空間不僅是承載農村人口生活的載體，還是農業生產活動的載體。短期來看，一些農村空間資源是閑置浪費的，但是從更長時期來看，這些空間同樣是未來農村發展的承載主體。農業發展的趨勢表明，農業不僅生產農產品，還需要與農產品冷藏、加工等結合在一起，還要發揮農業的休閑、生態等功能，實現這些新功能需要一定建設空間，并以鄉村特色文化和風貌為基礎。合村并居使農民上樓，鄉村特色沒有了，鄉村建設空間被極大壓縮，而且也不適應農業生產分散的特點，讓鄉村喪失了長遠發展的空間載體。如此下去，只會加速鄉村的衰落進程。

增加了政府財政壓力和社會不穩定因素。在合村并居過程中，拆房子需要投入，蓋房子也需要投入，主要是由政府進行前期投入。因為合并村落所涉及人口規模大，需要投入的資金規模也較大。過去可以通過城鄉建設用地增減掛鉤指標交易來平衡資金投入，但是隨著我國城鎮化逐步走向成熟階段，城市大規模建設需求在減少，大規模合村并居帶來的債務隱患需要進行重新考慮，而且通過合村并居所釋放出來建設用地空間如何消化更是問題。隨著合村并居工作的大規模鋪開，上樓需要農民投入一定資金，且上樓后各類生活成本都在增加，也不便于農業生產和經營，一些調研發現很多農民對上樓并不積極，當前關于農村拆遷合并帶來社會問題的報道也是屢見不鮮。

推動村莊適度整合符合城鎮化發展趨勢

雖然大規模合村并居可能帶來一些潛在隱患和風險，不利于鄉村長遠發展，但是對農村來說，隨著農村人口的減少，空心村現象普遍化，的確需要通過必要政策手段，盤活現有的農村資源，賦予鄉村新的發展活力，適度推進村莊整合具有重要意義。

適應農村人口減少的客觀現實。1995年我國鄉村人口最高峰達8.6億，到2019年我國鄉村常住人口總量為5.5億，已經比高峰期減少了3.1億人，即使按照戶籍人口計算，我國鄉村戶籍人口相比高峰期也減少了接近1億人。在鄉村人口減少的同時，鄉村建設用地規模卻在不斷增長，根據自然資源部的土地調查數據，2006年至2016年我國農村居民點用地增加了3323萬畝，因此，推進村莊整合是提升鄉村土地集約利用的手段。

保障城市發展用地需求。過去我國城市經歷了高速發展時期，城市新增建設用地指標主要用于保障城市基礎設施、公共服務設施和產業用地，能夠用于商業和居住方面的數量有限。為了保障城市發展用地，利用增減掛鉤政策，地方出現了重慶地票、嘉興“兩分兩換”等積極探索。增減掛鉤政策最初只限于在縣域范圍內，主要是大城市周邊和一些發達地區縣城發展的用地保障措施。

增加農村發展的資金支持。通常村莊整合可以產生建設用地增減掛鉤指標，這個指標可以進行交易，交易所得主要返還農村，用于彌補村莊整合成本、返還集體經濟組織和補償農民。比如，重慶的地票交易已經開展了12年，每年用于交易的地票約3萬畝，每畝地票交易價格約是20萬元，每年能夠返還農村和農民資金大致為60億元，實質上是城市發展對鄉村的反哺。

改善農村生產居住環境。我國村莊普遍存在基礎設施條件相對較差的情況，通過村莊整合，按照城市基礎設施標準建設農村居住區，推動農民適當集中，優化了生產生活環境，改善了公共服務，切實改善了農村生產生活條件。比如，在成都一些地方進行的“雙放棄”流轉，使得農戶成為真正的城市居民，享受城市居民所享有的住房、醫療和社會保障、子女入學等優質公共服務。

以規范創新進一步推動村莊整合工作

隨著城鎮化進程的深入，推動村莊整合具有客觀必然性，但是不顧客觀實際，采取“一刀切”辦法，通過大規模合村并居推動村莊整合的模式必須進行規范。從發展趨勢看，盤活鄉村資源既是推動城鄉融合發展，實現國內良性循環的內在需求，也是滿足人民群眾對美好生活向往，推動高質量發展的基本路徑。推進村莊整合需要在尊重農民意愿基礎上展開，當前建議以宅基地自愿有償退出為抓手，通過市場化方式推進村莊整合工作，配合政府對鄉村的投入，以資產運營的方式和理念，推動城鄉要素雙向流動，盤活鄉村存量資產。

成立宅基地退出承接機構。在推進戶籍制度改革時，沒有設計農民落戶城鎮后農村宅基地的退出機制，這是造成“空心村”的重要原因。考慮到宅基地的特殊性，如果完全放開將會帶來混亂，而任由荒廢，是鄉村資源的巨大浪費，建議由地方政府、平臺公司等為主體牽頭成立專業化機構，通過市場化手段承接進城落戶農民自愿退出的宅基地。由該機構負責組織對退出宅基地進行復墾或者再利用，對需要再利用的宅基地要依托產權交易平臺入市流轉，打通城市要素下鄉的制約瓶頸，暢通城鄉良性循環。

多渠道盤活退出宅基地空間資源。退出宅基地的建設空間要保障鄉村發展需求，一是對于自然環境條件較好的地方，鼓勵利用退出宅基地發展鄉村旅游、健康養老等新業態，允許按照城市商業用地模式進行經營，滿足城市要素下鄉需求。二是保障農業現代化建設空間，鼓勵將退出宅基地建設空間用于倉儲加工、冷鏈物流、數字農業等建設。三是鼓勵以退出宅基地復墾后騰挪出的建設空間作為載體，通過建設空間異地調整入市等方式，創新城鄉區域合作。四是要引入專業經營機構（人才）參與退出宅基地空間資產運營，提升資產運營效率。

建立宅基地退出的支撐體系。宅基地退出是一個系統工程，一是賦予新成立的土地退出承接機構作為宅基地流轉中介職能，有序引導宅基地退出。二是各級政府設立支持農村土地權益退出的城鄉融合發展專項基金，服務于農村土地權益退出和鄉村產業發展。三是盡快建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制，允許農村退出宅基地復墾后騰挪出的城鄉建設用地增減掛鉤指標異地入市。四是建立對退出宅基地資產的稅收辦法，對于已經納入商業運營的退出宅基地要參照城市用地征收相應資產稅，保障農村穩定投入。

（作者分別為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員；國家發改委城市和小城鎮改革發展中心教授級高級工程師）

責編/谷漩 美編/王夢雅

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