黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)”。以科學(xué)方法論為指導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化民生領(lǐng)域改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保證，也是改革取得全面勝利的重要法寶。

《決定》提出進(jìn)一步全面深化改革六大原則，即堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持守正創(chuàng)新、堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線、堅(jiān)持全面依法治國、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。在“六個(gè)堅(jiān)持”中，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是重要的方法論，為前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)提供了科學(xué)思想方法。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展躍上新臺階，系統(tǒng)的特征愈發(fā)顯著。現(xiàn)代化作為龐大的社會系統(tǒng)工程，必然滲透到經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，需要處理好“經(jīng)濟(jì)和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全”等重大關(guān)系。可以說，改革開放以來保障和改善民生的發(fā)展過程，就是不斷探索、調(diào)整這“五大關(guān)系”的進(jìn)程。處理好這“五大關(guān)系”，也就為制定和落實(shí)保障和改善民生政策提供了科學(xué)的行動指南。

當(dāng)前，我國民生領(lǐng)域的內(nèi)涵比任何時(shí)期都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比任何時(shí)期都要深遠(yuǎn)，內(nèi)外部挑戰(zhàn)相當(dāng)艱巨。只有運(yùn)用系統(tǒng)方法分析和解決問題，從多因素、多層次、多方面入手研究民生領(lǐng)域的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，從系統(tǒng)思維出發(fā)優(yōu)化統(tǒng)籌方式，才能協(xié)調(diào)確定好各項(xiàng)戰(zhàn)略和政策的定位和功能。

處理好保障和改善民生的

“五大關(guān)系”

經(jīng)過四十多年的改革發(fā)展，保障和改善民生進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展的新階段，各項(xiàng)民生保障制度框架均已夯基壘臺、立柱架梁，已解決了“有”與“沒有”的問題，正在追求“好”與“更好”。這“五大關(guān)系”是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，把握好這“五大關(guān)系”有助于更加全面、綜合、準(zhǔn)確地認(rèn)識和處理在保障和改善民生中所遇到的各種挑戰(zhàn)和主要問題。

第一，處理好經(jīng)濟(jì)與社會的關(guān)系。保障和改善民生廣泛涉及經(jīng)濟(jì)和社會兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，才能筑牢國家繁榮富強(qiáng)、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)；社會發(fā)展特別是民生改善，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的托底作用和促進(jìn)作用。通過實(shí)施社會政策，編織好民生保障網(wǎng)，托基本民生和社會穩(wěn)定之底，緩解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級帶來的社會壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。不僅如此，民生的持續(xù)改善又能穩(wěn)定社會預(yù)期，拉動居民消費(fèi)，釋放潛在需求，增強(qiáng)發(fā)展動力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，不斷提高勞動者綜合素質(zhì)和全社會勞動生產(chǎn)率，提高人力資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變注入持續(xù)的發(fā)展動能，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生的良性循環(huán)。

第二，處理好政府和市場的關(guān)系。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，目前發(fā)展不平衡不充分成為主要問題。在民生領(lǐng)域中，如何破解難題、補(bǔ)齊短板，政府與市場的關(guān)系居于核心位置。但市場與政府不是此消彼長的對立關(guān)系，而是相輔相成的關(guān)系。圍繞普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，要推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。有效市場要把滿足人民美好生活需要轉(zhuǎn)化為有效市場需求，不斷轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ虾透纳泼裆陌l(fā)展目標(biāo)和發(fā)展動力，推動基本公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。政府在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中處于主導(dǎo)地位，有為政府必須實(shí)現(xiàn)政府、市場相互補(bǔ)位、相互配合，確保政府不缺位、不越位、不錯(cuò)位，也要摒棄大包大攬，避免單打獨(dú)斗。

第三，處理好效率和公平的關(guān)系。如何處理在保障和改善民生中所遇到的效率與公平的關(guān)系，是每個(gè)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的“考題”。應(yīng)有的答案是，既不能片面追求效率而在客觀上造成富者愈富、窮者愈窮的馬太效應(yīng)，也不能片面追求公平而影響社會活力的釋放。

在保障和改善民生中，效率是公平的重要基礎(chǔ)，公平是效率的有力保障，兩者相互促進(jìn)、相輔相成。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，效率主要是通過收入分配形成的動力激發(fā)出來的，有利于激發(fā)不同生產(chǎn)要素所有者參與市場競爭的積極性和主動性，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。公平則主要是通過政府的再分配功能實(shí)現(xiàn)的。充分發(fā)揮政府的再分配調(diào)節(jié)功能，保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，從而避免過度追求效率可能會有損公平，而分配不公又會反過來影響效率的問題。

在人類現(xiàn)代化進(jìn)程中，始終面臨著效率與公平的權(quán)衡，效率和公平之間的關(guān)系也不是一成不變的。在現(xiàn)代化初期，追求增加社會物質(zhì)財(cái)富是必然的選擇，總是把效率放在優(yōu)先的位置，在這里效率被比作“做蛋糕”。但到了一定階段，公平問題就會在民生領(lǐng)域凸顯出來，公平被比作“分蛋糕”，需要全面協(xié)調(diào)利益關(guān)系，在公平與效率之間尋找新的平衡。只有正確處理效率與公平的關(guān)系，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，才能維護(hù)公平正義，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

第四，處理好活力和秩序的關(guān)系。確保社會既充滿活力又和諧有序是現(xiàn)代化國家善治的政策目標(biāo)之一。活力是人民群眾在社會活動中所呈現(xiàn)出的創(chuàng)造力和生命力，保障和改善民生涉及千家萬戶的切身利益，關(guān)系群眾的幸福冷暖。如何貼近群眾訴求，及時(shí)解決民生的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，是激發(fā)保障和改善民生的活力所在，也是有效緩解社會矛盾，增進(jìn)民眾對社會的認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的“金鑰匙”。

活力與秩序相互影響，相互促進(jìn)。當(dāng)前，在民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)活力與秩序相統(tǒng)一的關(guān)鍵是因勢利導(dǎo)。一方面，要大力推進(jìn)協(xié)商民主，健全協(xié)商平臺、多層次協(xié)商制度，搭建方便、快捷、多樣的參與渠道和方式，健全參與的保障機(jī)制，打造參與的公平氛圍，增強(qiáng)吸納多元利益、化解矛盾糾紛的能力，著力提升民生保障的治理效能。另一方面，要引導(dǎo)過高預(yù)期回落到合理水平，避免產(chǎn)生悲觀、失望、焦慮等社會情緒；還需要引導(dǎo)過低預(yù)期，避免“躺平”現(xiàn)象，切實(shí)增強(qiáng)發(fā)展信心和安全感，不斷激發(fā)社會活力，推動社會穩(wěn)定發(fā)展，形成人民安居樂業(yè)、社會安定有序的良好局面。

第五，處理好發(fā)展和安全的關(guān)系。我國民生保障制度建設(shè)起步晚，民生保障總體水平還較低，單項(xiàng)制度參保規(guī)模就可達(dá)10億多人，加上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，直接影響了制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理。對于中國來說，面對人口規(guī)模帶來的有限的社會資源總量與超大規(guī)模社會對民生保障資源大規(guī)模需求之間的矛盾，需要從全局出發(fā)，確保保障和改善民生不能脫離這個(gè)最大實(shí)際。要堅(jiān)持實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)，遵循民生保障與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，把提高民生保障水平建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，走大國民生保障的可持續(xù)發(fā)展之路。

我國各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會條件、人口稟賦特征、民生保障基礎(chǔ)等方面差異明顯，這對大國民生制度能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的管理也是巨大的挑戰(zhàn)。為此，需要用動態(tài)思維統(tǒng)籌發(fā)展和安全，既防止經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域矛盾、外部環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)向民生領(lǐng)域傳導(dǎo)，也防止民生領(lǐng)域的矛盾向經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)底線思維，把改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度統(tǒng)一起來，加強(qiáng)發(fā)展和安全形勢分析和動態(tài)評估，及時(shí)調(diào)整政策力度和重點(diǎn)，有效防范化解各類民生領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的動態(tài)平衡。

總之，在發(fā)展中保障和改善民生，處理好“五大關(guān)系”，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，又是理論上的概括。其共同目的是使改革成果更多更公平惠及全體人民，提升保障和改善民生制度的整體效能，使國家治理和社會發(fā)展更好相適應(yīng)。

民生領(lǐng)域的全面深化改革

更加注重系統(tǒng)集成

民生領(lǐng)域的全面深化改革不是在某個(gè)方面或幾個(gè)領(lǐng)域、幾個(gè)項(xiàng)目或幾個(gè)政策中的“零敲碎打”和“修修補(bǔ)補(bǔ)”，而是朝著明確的整體性目標(biāo)和階段性目標(biāo)，呈現(xiàn)出漸進(jìn)式的改革特征，是覆蓋所有領(lǐng)域、涵蓋全部層級的全方位改革。因此，必須從增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性來加以謀劃，從而提升民生領(lǐng)域各子系統(tǒng)之間的聯(lián)系與交互，實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化的新狀態(tài)。

當(dāng)前，民生領(lǐng)域改革發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”。政出多門、利益固化、條塊分割等現(xiàn)狀，疊加經(jīng)濟(jì)發(fā)展多重不確定性因素，有可能給改革帶來各種風(fēng)險(xiǎn)。民生領(lǐng)域的改革想取得新突破，必須兼顧多項(xiàng)改革、多個(gè)結(jié)構(gòu)要素、多層級政策，作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程加以推進(jìn)。

《決定》強(qiáng)調(diào)更加注重系統(tǒng)集成，加強(qiáng)對改革的整體謀劃、系統(tǒng)布局。我國民生領(lǐng)域“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、條件已經(jīng)具備，應(yīng)以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)定不移用改革創(chuàng)新破除體制性障礙和機(jī)制性梗阻，以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，更加注重系統(tǒng)集成，激發(fā)民生領(lǐng)域改革的協(xié)同效應(yīng)。

一是要準(zhǔn)確把握民生領(lǐng)域各個(gè)方面之間、與其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保各項(xiàng)改革形成整體性合力。二是要圍繞民生領(lǐng)域改革協(xié)同高效的目標(biāo)，建立全過程、全方位、一體化的響應(yīng)機(jī)制，解決保障和改善民生制度改革和運(yùn)行中的重大問題和關(guān)鍵問題，尋找強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)協(xié)同改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，謀劃布局，共同推進(jìn)制度的整體性發(fā)展。三是打造民生領(lǐng)域的信息共享機(jī)制。當(dāng)前，民生領(lǐng)域改革數(shù)字化轉(zhuǎn)型處在關(guān)鍵期，要緊緊抓住以信息技術(shù)引領(lǐng)民生保障制度改革創(chuàng)新的機(jī)遇，以建立和共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為突破口，推動民生各領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)歸集、流程再造，促進(jìn)跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交互共享，同時(shí)加快大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)在民生服務(wù)場景中的應(yīng)用，全面提升民生領(lǐng)域改革系統(tǒng)集成的效果。

新時(shí)代民生領(lǐng)域的制度建設(shè)是主線，系統(tǒng)觀念是思想和工作方法。在保障和改善民生中更加注重“系統(tǒng)集成，協(xié)同高效”的一體推進(jìn)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，促進(jìn)新時(shí)代中國民生事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系南京大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會副會長）