安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局。為深化安全生產領域改革，持續完善安全生產監管體制，成都市委編辦、武侯區委編辦會同電子科技大學應急管理研究院，認真剖析當前安全生產領域存在的共性問題，學習借鑒深圳、蘇州、溫州等地經驗做法，對持續深化安全生產監管體制改革進行了問卷調研和座談研討，一致認為安全生產對于完善安全體系、維護社會穩定意義重大，需進一步健全嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，推動安全生產整體提升。

一、進一步健全完善安全生產監管職責體系

安全生產監管涉及領域廣，一般由多個部門負責，但目前各部門職責及相互法律關系不明確，存在監管監察錯位、越位、缺位等現象。一是監管監察職能存在交叉重疊，《中華人民共和國安全生產法》賦予應急管理部門綜合監督管理職能，但未明確行業部門的安全監管責任。以煤礦監管為例，這一領域綜合監管、安全監察、行業監管體制并存，“多頭管”反而容易“都不管”。二是屬地管理與垂直管理、行業管理等界限不夠清晰，民航、鐵路、電力等行業實行跨區域垂直管理體制，園區安全生產由其管委會負責，與屬地監管職能交叉重疊，容易造成行政資源浪費。三是應急管理領域安全監管指揮權威不夠，其上下級屬業務指導關系，上級不具備對下級安全監管指揮權限，難以適應高效協同應對處置災害事故要求。四是“劇本殺”經營場所、小型游樂設施等一些新興領域及行業生態尚未明確監管主體，一定程度上存在監管盲區。

對此，應加快厘清綜合監管、行業監管、屬地監管的職責邊界，將安全生產和職業健康工作職責落實到部門“三定”方案中，同時明確生產經營單位是安全生產監督管理對象，實行分級分類管理和定時檢查制度，行業管理部門依法依規履行安全生產和職業健康監管職責，建立健全安全監管責任體系。對職能交叉、新業態監管盲區等可按照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”的原則，進一步細化明確監管職責；對危化品、燃氣、道路交通、電動車等環節多的領域，建立健全全鏈條監管責任機制；對下放的安全生產相關事項開展評估，及時糾正收回基層監管接不住、跟不上的事項。

二、進一步健全完善安全生產監管責任體系

安全大于天，責任重于山。工作中仍然有地方和行業安全責任懸空，工作措施沒有抓實抓到位。一是有的地方政府安全生產委員會運行不夠規范，未落實每年至少召開四次安委會全體會議要求，研究調度安全生產領域重大事項不及時，謀劃推進安全生產領域重點改革前瞻性不夠，缺乏強有力措施推動部門在一些關鍵問題、重要事項上“認賬”。二是應急部門職能存在角色沖突，一方面作為綜合監管部門，承擔安委會辦公室綜合協調、監督檢查等職能；另一方面作為業務主管部門，又承擔礦山、危化品、煙花爆竹、工貿等行業領域的安全生產直接監管職責，既當“裁判員”，又當“運動員”，難以真正保證和體現綜合監管的超脫、中立與公正。三是責任過度下放，部分地區將一些事權、執法權下放，同時責任層層下壓、層層加碼，事事要求工作留痕，一定程度上影響了基層單位和企業正常運行。有縣（區）街道反映，每月要完成數十份文件轉發任務；有園區企業反映，企業一個月內接待街道、園區管委會和行業部門多輪檢查；有基層監管人員反映，每天拍幾十張照片“打卡”匯報，但隱患排查整改推進偏慢。四是企業安全生產主體責任缺失，一些企業認識不到位，重生產輕安全，日常安全監管流于形式，對整改要求不重視不落實；一些企業安全生產費用投入保障不到位，廠房老舊、設備老化、防護裝置缺乏等；一些企業安全管理不到位，安全生產管理人員配備不足，培訓不夠，存在違規違章作業等。

實踐證明，安全生產責任制是安全生產制度體系中最基礎、最重要的制度。完善和落實安全生產責任制需從多方面著力：一是健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的責任體系，督促各級黨政主要負責同志親力親為、靠前協調，其他負責同志嚴格履行各自崗位的安全職責，基層一線進一步明確鄉鎮（街道）負責安全與應急工作的人員及工作職責，全面推行安全生產清單管理制度，把安全生產責任抓實抓具體。二是增強應急管理部門作為安委會辦事機構的權威，可由政府副秘書長兼任安辦主任，提升應急管理部門綜合監督管理能力；整合優化部門檢查事項清單，避免以轉發文件當落實、重復檢查、多頭檢查等情況。三是探索在政府安委會下設置燃氣、電動自行車、文旅等領域行業安委會，牽頭開展專項治理，負責統籌解決本領域重大安全生產問題，進一步壓實全鏈條監管責任。四是研究建立責任追究機制，對工作不重視不扎實甚至搞形式主義的及時告誡提醒、通報批評；對失職瀆職導致發生重大公共安全事件的有關領導和直接責任人加大處罰力度。五是嚴格落實企業主體責任，與企業簽訂安全生產責任書，指導企業建章立制，建立企業安全生產失信名單制度，督促企業加強安全隱患排除，強化企業負責人安全教育培訓和應急演練，鼓勵企業培養安全管理專業人才，督促企業加大相關投入，從源頭消除安全隱患。

三、進一步健全完善安全生產監管組織體系

加強監管監察執法，是實現安全生產改革發展長遠目標的內生動力和根本保障。從調研了解的情況看，目前安全生產監管監察執法程序不規范、效果不明顯的情況仍然存在。一是執法水平有待進一步提升，一些地方基層監管執法部門執法力量、專業能力、裝備水平與監管執法需要差距較大，一些執法中立案、調查、取證、陳述、聽證、送達等環節存在瑕疵，特別是有的調查查處簡單粗糙，警示效果不佳。二是行業領域安全生產監管能力參差不齊，特別是住建、交通、教育、文旅等安全生產監管責任主體缺失相關監管資質、缺乏執法權限、缺少專業人員，難以對監管對象進行處罰或處罰額度較低，形不成有效威懾。三是個別部門對行政執法事項和群眾投訴舉報事項處理不積極，推諉拖延現象時有發生；行政執法偏向經濟處罰，對警告、責令整改、停產整頓、吊扣資格證書等處罰實施較少，處罰力度偏弱。四是在行政處罰過程中偏重于事故追責，對企業事前預防性處罰較少。

安全監管執法每一項權力、每一項行為都關乎生命安全，必須依法依規、不偏不倚、張弛有度，做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。強化精準賦權，深化地方、行業安全生產監管執法分類分級，將小金額、簡易程序的執法權限依法下放到鄉鎮（街道）一級，完善行政執法監督機制，規范行政執法主體，充實執法力量，嚴格執法程序，提升安全生產執法科學化精準化水平。強化協調聯動，探索建立聯合執法機制，多部門協同推進安全生產隱患整改；整合部門執法檢查事項，降低企業負擔；建立和整合專家庫資源，借助專家力量開展執法檢查，提高執法專業化水平。強化隱患排查，把查出的隱患當事故處理，對多次違規或拒不整改企業實施嚴厲處罰，倒逼企業落實安全生產主體責任。強化考核評估，改革完善安全生產監管考核機制，制定可量化的安全生產監管執法履職評估辦法，建立“容錯糾錯”機制，逐步廢除以往根據事故等級與行政級別掛鉤的問責機制，按照相關規定以監管責任和負責監管單位的具體情況認定責任劃分。

四、進一步健全完善安全生產監管保障體系

基層是安全生產的第一線，是事故預防、隱患排查、風險化解的最前沿，也是落實安全生產責任的“最后一公里”。但安全保障能力不足仍是當前基層面臨的客觀現實問題。一是基層安全生產監管力量還比較薄弱，多數縣（市、區）基層安委會成員單位專業力量不強，人員不穩定，尤其是危險化學品、城鄉防火、油電氣能源、建筑等行業監管人員更為緊缺。二是信息化、數字化、智能化的科技支撐能力不足，“互聯網+監管”“互聯網+執法”模式尚未成熟，難以對動態作業、檢修作業進行實時全程監測。基層工作人員反饋“很多小程序都是人工輸入，不同程序要重復錄入，反而降低工作效率”。三是監管手段較為單一。安全生產監管工作主要依靠基層安全監管人員，沒有多元化第三方社會服務主體，公眾監督也主要依靠網絡平臺，回應周期較長、渠道不夠暢通，后續跟蹤難度較大，難以做到實時監管。

安全生產的風險點、落腳點在基層、在一線，必須筑牢安全生產的底部基礎。著力提高安全生產監管能力，根據“編隨事走、人隨編走”原則充實一線安全生產監管人員，強化對監管人員的教育培訓，鼓勵其參加國家職業資格考試，切實提高基層監管人員素質。不斷增強安全生產信息化監管水平，推廣“互聯網+監管”“互聯網+執法”模式，在安全生產領域實現遠程監管、移動監管、實時監管和全鏈條監管；建立安全生產統一監管信息平臺，確保各部門協同推進和數據共享，減少企業重復檢查負擔。加快推進社會化服務體系建設，建立政府購買安全生產服務制度，支持相關機構開展安全生產和職業健康一體化評價等技術服務，鼓勵中小微企業訂單式、協作式購買運用安全生產管理和技術服務。全面提升社會監督實效，全方位調動新聞媒體、群眾監督的積極性，建立公眾監督迅速響應機制，切實提升各類投訴、舉報等處置效率。

（電子科技大學應急管理研究院、成都市委編辦、武侯區委編辦課題組）