（三）依據風險系數分值，確定調查等級

通過對風險食品以及食品生產加工企業防范風險能力的分級，就比較容易確定調查等級。從行政調查科學化角度而言，也可以用分值的方法來確定。假設風險食品的等級依次用數值：a1、a2、a3和a4表示，并且這4個數值為負數；而食品生產企業防范風險的能力等級依次用數值：b1、b2 、b3和b4表示，并且這4個數值為正數。從理論上而言，共有16種組合，行政機關可以根據本轄區食品生產加工企業的實際情況確立屬于何種類型的組合，從而計算出該類企業最終得分值，根據分值，行政機關最終確定行政調查等級。從實踐來看，到底應當確立多少類型的調查等級，各地并不一致。比如，江蘇省統一規定了5個等級，從高到低（從重點監管到一般監管）分別是：紅色、橙色、黃色、藍色和綠色；而上海市統一規定了4個等級，從低到高分別是：A、B、C和D。本文主張是，對食品生產加工企業調查等級的確定需要與風險食品和企業防范風險能力的分級保持一致，也就是分為4個等級，從高到低（從重點調查到一般調查）分別為：紅色、橙色、黃色和藍色。對于不同調查等級企業，行政機關可以根據當地食品安全形勢，確定每年、季度和月份的調查頻次。比如，上海市對D級企業每年調查次數為12次，而對A級企業每年調查次數為2次。應當強調的是，如果一家食品企業同時生產或加工兩種以上風險等級食品，則需要按照從嚴原則來確定調查等級，比如，一個企業同時生產較大風險食品與一般風險食品，行政機關就應當按照較大風險食品所體現數值來確定調查等級。此外，調查等級在保持相對穩定情況下，也需要依據企業防范風險能力變化或一類食品本身風險變化作相應調整.

三、基于風險評估的食品安全風險行政調查之合理性基礎

以上，從3個方面論述了基于風險評估的食品安全風險行政調查的主要內容，那么，為何要將風險評估原理引入到食品安全風險行政調查中來，并要求行政機關依據風險食品類型以及生產經營者監管風險食品的能力級別來確定調查等級？具體理據分述如下。

（一）能夠確保行政機關行使裁量性的調查權力符合理性

雖然《食品安全法》第77條、《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》第39條等法律規范賦予了國家行政機關以抽樣檢驗、抽查、現場檢查等方式來調查食品生產經營者生產和銷售的食品的權力，但它們并沒有明確規定行政機關在何時應當實施何種頻次調查，而是將此類判斷交給了行政機關，由其根據自身行政執法經驗加以確定。可見，在很大程度上，行政機關行使對食品生產經營者的調查權力屬于一種裁量性權力。然而，經驗反復表明，風險食品的調查機關“根據寬泛的制定法指令行使自由裁量權以平等地、有效地履行其職責方面已經歸于失敗” [19]。在2011年上海“染色饅頭”事件中，行政機關工作人員坐在該“染色饅頭”生產企業的辦公室內檢查由該企業員工送來的“饅頭”的執法情形就是佐證 [20]。然而，試圖通過人民法院的司法審查也無力解決此類問題。因為人民法院的司法審查僅僅是制約行政機關調查權力的消極機制，等到行政相對人來啟動司法審查程序時，風險食品可能早已為消費者所食用了。由此，如何確保行政機關對風險食品實施的裁量性調查權力符合理性，體現公平、公正、正義價值，對被調查的食品生產經營者一視同仁，對同種情況，同樣對待；對不同情況，不同對待，從而有效實現食品安全法律規范的宗旨，的確是長期困擾立法機關和行政機關的難題。對此，有學者建議運用行政法基本原則，比如，法律保留、程序公正和比例原則等，來制約行政調查權力 [21]。然而，如果沒有可操作的技術方案來將這些原則具體化，依然會留給實施行政調查的行政機關寬泛的自由裁量權。

而基于風險評估的食品安全風險行政調查，其實就是要將行政機關在行使調查權力時應當遵循的比例原則、適度原則和必要性原則予以具體化，形成切實可行的操作方案。至于在食品安全風險行政調查中引入風險評估原理為何具有這樣一種功效，這是由風險評估性質所決定的。對此，聯合國糧農組織和世界衛生組織聯合專家咨詢委員會認為，風險評估以科學研究為基礎，系統地、有目的地對食源性危害（化學的、生物的、物理的）對人體產生的已知的或潛在的健康不良作用的可能性的一切與食品有關的危害作科學評估 [22]。我國科學家陳君實先生可斷言：“風險評估是獨立評估，專家在工作中不受任何政治、經濟、文化和飲食習慣的影響。” [23]我國另一學者也認為：“風險評估通常被認為是科學事業，與傾向于價值權衡的風險管理有所不同。面對科學事業，專業領域內的科學家顯然比作為通才的法官擁有更大的話語權” [24]。

這些論述表明，風險評估的性質屬于一項科學事業，而科學只是描述客觀世界，它是經驗的，不是規范的，就“是什么”提供可驗證的描述以及相關解釋和推論，而不強加“應該是什么”的判斷 [25]。由于風險評估是一項科學事業，這就決定了它具有為行政機關實施包括行政調查在內的風險管理提供依據的能力。對此，國外學者早已指出，風險分析體系包括風險評估、風險交流和風險管理，而風險評估是風險分析的基礎 [26]。如果將這種略帶管理學意味的描述轉化為行政法上的話語，那就是風險評估是借助于科學知識來將行政機關實施行政調查的過程合法化，本質上是一種“理性的合法化” [27]模式，即通過設計科學的食品安全風險指標體系，合理地為食品生產企業所生產和加工的食品的風險分級；通過建構科學的用以判斷食品生產企業防范食品安全風險能力的指標體系，同樣給它們防范食品安全風險的能力分級；依據這兩個變量，最終確定對食品生產企業的行政調查等級以及調查頻次，并適時地作動態調整，從而最大限度地積壓、排除或限制行政機關在行使調查權力時可能出現的恣意、任性或反覆無常。由此可見，基于風險評估的食品安全風險行政調查能夠較好的確保行政機關理性地行使裁量性調查權力。

（二）能夠緩解行政調查執法成本過高與執法人力和物力短缺之間的矛盾

當食品安全法的制定者賦予行政機關調查食品生產經營者的權力以便為其后續其他行政決定提供信息、證據時，他們一定也意識到，當面對千萬個、且處于分散狀態的食品生產經營者時，行使調查權力的行政機關自身也面臨系統的信息赤字或信息不對稱問題。這是因為食品生產經營者是風險食品的具體制造者，是食品安全風險信息的直接擁有者。他們對風險食品地生產和加工過程、原料來源和組成、對人體的可能不良反應等信息都能夠親自掌握。然而，作為市場中的逐利者和競爭者，他們不會自愿地向食品安全風險調查機關提供，相反，他們還會采取一種集體沉默策略，以便為自身帶來最大化的經濟利益 [28]。而依據新制度經濟學基本原理，制度的實際運轉是由無數次交易構成的，而信息不對稱或赤字是產生交易 [29]費用的根源，交易費用過高會使交易無從發生 [30]。可見，行政機關在對食品生產經營者實施行政調查時，也面臨著交易費用難題，或者通常所說的高昂的行政執法成本。

另一方面，從我國當前食品安全風險領域的行政調查情況來看，行政機關所面臨的人力和物力的“赤字”正如其所面臨的“信息赤字”那樣嚴峻。以江蘇省為例，根據該省質檢局2011年提供的一項統計數據，該省有食品、食品添加劑及食品相關企業11，080多家，質檢機關直接監管的食品小作坊13，158多家，而該省質檢系統共有食品監管人員332人，監管人員與監管對象數量比大約為1：73，特別是基層質檢機關經費處于長期短缺狀態 [31]。管中窺豹，可見一斑，江蘇省質檢系統所面臨的行政調查人力和物力短缺問題正是全國食品安全風險領域的行政調查機關所面臨的問題的一個縮影或寫照。

那么如何緩解行政調查執法成本過高與執法人力和物力短缺之間的矛盾？在政府財政預算約束條件下，試圖通過大規模地增加人員編制和經費預算來解決該矛盾是不現實；同樣，試圖通過要求行政調查執法人員無私奉獻、克勤克儉來化解該矛盾也不太可能成功。這是因為“一個人，無論他是一個政府官員還是一個企業主，都被認為在他所依存的體制所允許的界限內進行自己的選擇、追求自己的目標” [32]。由此，作為一個理性的決策和執法者，食品安全風險調查機關必然會在搜索和甄別某一食品安全風險信息所需成本及該信息所能產生收益之間進行調適。他們不會無限制地展開食品安全風險信息搜尋，而是在對信息投資的預期邊際收益等于預期邊際成本這一點停下來。由此可見，需要探索新的途徑來化解該矛盾。而本文所提出、且已經在一些地方開始實踐的 [33]基于風險評估的食品安全風險行政調查制度不失為一種可行的選擇。這是因為，通過該制度，在相當長的時期內，行政機關無需開展頻繁的執法檢查，對一些風險等級低的企業，行政機關甚至可以大大減少檢查次數。行政調查次數的減少，自然可以節約執法成本，降低人力和物力支出，從而有效地緩解上述矛盾。

（三）能夠較好平衡食品生產經營者與消費者之間的利益，維持社會福利最大化

從食品安全法設立行政調查制度的宗旨中不難發現，行政機關對食品生產經營者實施調查的最終目的是為了確保企業生產和銷售符合國家法律規定的食品，從而保障消費者的合法權益 [34]。可是，行政調查是需要支付高昂執法成本的，食品生產經營者為配合行政機關的調查，也需要支出相應的成本。這些成本雖然先由食品安全風險制造者和國家行政機關直接承擔，但最終都由社會公眾來承擔。有時行政機關調查（食品生產經營者配合調查）一定程度的食品安全風險所需花費的成本，將遠遠超過因這一定程度的食品安全風險信息的獲得而帶來的收益，因此，并不是將所有食品安全風險調查得越徹底越好。反之，放任對食品安全風險的調查也需要付出高昂的成本——由廣大的食品安全風險承受者先直接承擔，當然最終都由社會來承擔。因此，放任食品安全風險，任其自由泛濫，也是沒有效率的行為。關鍵是在100%調查食品安全風險與0%調查食品安全風險之間找到有效率的風險減少之點。那么這一有效率的點在何處？經濟學為此提供了答案。經濟學基本原理表明，特定主體調查食品安全風險的活動通常呈現邊際收益遞減而邊際成本遞增的趨勢，即當越來越多的食品安全風險被調查時，調查每一項額外的食品安全風險所需要的成本就增加，而所獲得的收益則減少。當調查一項風險的邊際成本等于調查一項風險的邊際收益時，風險調查的有效率的點就產生———社會福利最大化的風險減少（假設用Ｍ 表示）。如果所調查的風險越過這一點Ｍ，那么就是無效率的。因為，此時每一個額外單位的風險調查的成本將超過它所能帶來的收益。相反，如果沒有將風險調查到這一點Ｍ，也是無效率的。因為此時繼續調查風險的成本將小于它所產生的收益。因而，科學的食品安全風險調查活動應當在邊際收益等于邊際成本之處停下來，這是食品安全風險調查量的最優解，即社會最優程度。

那么如何通過制度設計來實現這種社會最優程度，從而達到社會福利最大化。顯然，“食品質量免檢制度”無法實現該目標，因為這是放任食品安全風險，任其自由泛濫的沒有效率的行為；而24小時的“駐廠監督制度”則走向另一個極端 [35]。相反，基于風險評估的食品安全風險行政調查制度則最有可能實現社會福利最優程度。這是因為：一方面，通過設計科學的食品安全風險指標體系以及企業防范食品安全風險能力的指標體系，行政機關可以盡最大可能地獲知被調查的生產經營者生產和銷售風險食品的可能性及嚴重程度，以便科學確定行政調查頻次，從而盡可能接近M點，避免在“駐廠監督制度”中那樣采取24小時嚴防盯守態勢，以致帶來無謂浪費執法成本，過度增加企業配合調查成本的消極后果；另一方面，在確定對食品生產經營企業的調查等級之后，行政機關將合理分配調查頻次，對風險等級高的企業，增加檢查頻次，對風險等級低的企業，減少檢查頻次，從而避免“食品質量免檢制度”下放任檢查，無視保護社會公眾健康權益的弊端。由此可見，基于風險評估的食品安全風險行政調查既能理性地減少檢查頻率，節約執法成本，避免過于干擾企業生產經營，也能有效配置執法資源，保護社會公眾身體健康，從而盡最大可能地維持社會福利最大化。