法治與現(xiàn)代國(guó)家治理的關(guān)系

北京大學(xué)法學(xué)院教授、公法研究中心主任 姜明安

一、現(xiàn)代國(guó)家治理的五個(gè)特征

國(guó)家治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代國(guó)家治理相對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家治理，其治理主體的特征是：由單一向多元轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的國(guó)家治理，治理主體只能是統(tǒng)治者，統(tǒng)治者不可能與被統(tǒng)治者分享統(tǒng)治權(quán)。在封建專制社會(huì)，國(guó)家治理權(quán)只能為國(guó)王、皇帝和從屬于他們的國(guó)家官僚機(jī)器壟斷，不可能吸收其臣民參與國(guó)家管理；在傳統(tǒng)的資本主義社會(huì)，國(guó)家治理權(quán)只能為總統(tǒng)、內(nèi)閣、國(guó)會(huì)和司法系統(tǒng)所組成的政府（廣義的政府）所壟斷，盡管林肯在19世紀(jì)即提出了“民有、民治、民享”，但人民在事實(shí)上很少或幾乎沒有參與國(guó)家管理的機(jī)會(huì)；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家治理的主體主要是黨和政府，盡管憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，但由于法律上缺少人民直接參與國(guó)家管理的途徑和形式，人民通常不可能成為國(guó)家治理的直接主體。

而在現(xiàn)代社會(huì)的條件下，由于政治文明的進(jìn)步，代議制民主的缺陷日益為人們所認(rèn)識(shí)，再加上科學(xué)技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人民直接參與國(guó)家治理不僅顯示出越來越明顯的必要性，而且展示出越來越廣泛的可能性。從而，國(guó)家治理主體愈益多元化。各種社會(huì)組織、團(tuán)體一方面通過自治參與公共治理，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國(guó)家治理，或者通過國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力獲得國(guó)家治理權(quán)進(jìn)而成為公共治理主體。

國(guó)家治理客體由被動(dòng)、單向式向主客體互動(dòng)、立體式轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)國(guó)家治理以“民”為治理客體，魯迅說，“孔夫子曾經(jīng)計(jì)劃過出色的治國(guó)方法，那都是為治民眾者”；孟子說，“勞心者治人，勞力者治于人”；霍布斯認(rèn)為，在國(guó)家按約建立時(shí)，每一個(gè)人相互約定放棄自己的自然權(quán)利，并將這些權(quán)利轉(zhuǎn)讓予作為主權(quán)者的一個(gè)人（君主）或一群人組成的議會(huì)。國(guó)家治理就是作為主權(quán)者的這個(gè)人（君主）或議會(huì)依約對(duì)放棄了自然權(quán)利的訂約人進(jìn)行治理。現(xiàn)代國(guó)家治理客體已經(jīng)完全立體化，不只是國(guó)家治民，更有民治國(guó)家；治理對(duì)象不只是經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)，還有社會(huì)、生態(tài)環(huán)境；不只是現(xiàn)實(shí)世界，還包括虛擬世界。

現(xiàn)代國(guó)家治理，“民”不再是純粹的、被動(dòng)的治理客體，而主要是治理主體。“民”雖然在一定的時(shí)空也可以成為國(guó)家機(jī)關(guān)治理的對(duì)象，但在更多的時(shí)空，“民”成為國(guó)家治理的主體，國(guó)家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨均是代理“民”參與治理。

國(guó)家治理目標(biāo)由以統(tǒng)治秩序?yàn)楸鞠蛞匀藶楸巨D(zhuǎn)化。傳統(tǒng)國(guó)家治理主要追求統(tǒng)治秩序。例如，孔子為古代中國(guó)設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“仁”和“禮”，追求的是確立一種“親親”、“尊尊”、“君君、臣臣、父父、子子”的社會(huì)秩序。亞里士多德為古希臘城邦設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“中庸”，追求的是建立一種中產(chǎn)階級(jí)掌權(quán)的政體：“中產(chǎn)階級(jí)既不像窮人那樣希圖他人財(cái)物，也不像富人那樣引起窮人覬覦，既不會(huì)對(duì)別人抱有任何陰謀，也不會(huì)自相殘害，從而可以保持邦國(guó)的穩(wěn)定和持久。”我國(guó)在改革開放之后，我們?cè)趪?guó)家治理方面主要堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，但一些地方和部門將之推向極致，轉(zhuǎn)換為“以GDP為中心”。

現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，追求人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福。無論是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的治理，其最終目標(biāo)均應(yīng)是提高國(guó)民的福祉。統(tǒng)治秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放，最后都是為了人，離開了人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福，發(fā)展和秩序都必然異化。

國(guó)家治理方式由專斷、神秘化向規(guī)范、透明化轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)國(guó)家治理方式的主要特征是專斷和神秘化。“民可使由之，不可使知之。”甚至連法律都不要向老百姓公布：“今棄是度也，而為刑鼎，民在鼎矣，何以尊貴？貴何業(yè)之守？貴賤無序，何以為國(guó)？”

現(xiàn)代國(guó)家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化，要求公開、透明、公正參與、協(xié)商和誠(chéng)信。在現(xiàn)代法治國(guó)家，為了規(guī)范國(guó)家治理，一般都制定了行政程序法、政府信息公開法、個(gè)人信息保護(hù)法，以法律規(guī)定國(guó)家治理行為的公開、公正、公平等應(yīng)遵循的其他基本原則及制度，如信賴保護(hù)原則、比例原則、合理預(yù)期原則、告知制度、聽取申辯制度、說明理由制度、聽證制度等。

國(guó)家治理手段由人治、權(quán)術(shù)之治向法治、文明之治轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)國(guó)家治理手段多采用人治、禮治或權(quán)勢(shì)權(quán)術(shù)之治，如柏拉圖主張“哲學(xué)王”之治；孔子主張“禮治”、“德治”；慎到、申不害、馬基雅弗利主張權(quán)勢(shì)權(quán)術(shù)之治。慎到認(rèn)為，“賢者未足以服眾，而勢(shì)位足以屈賢者也”。馬基雅弗利主張君主要經(jīng)常訴諸獸性，統(tǒng)治者選擇治理手段，只應(yīng)問是否有效，而不要考慮是否正當(dāng)。

現(xiàn)代國(guó)家治理顯然不能運(yùn)用上述手段。現(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性。與傳統(tǒng)國(guó)家治理不同，現(xiàn)代國(guó)家治理的基本手段是民主、法治和科學(xué)。

民主包括代議制民主、 參與式民主和協(xié)商式民主。早期的民主主要是代議制民主，但由于代議制民主在實(shí)際運(yùn)作過程中產(chǎn)生了很多缺陷和弊病，代議機(jī)關(guān)的代表在立法和重大問題的決策中往往不代表全體人民或絕大多數(shù)人民的利益和意志，而主要代表其所在黨派的利益和某一特定利益群體的利益。參與式民主和協(xié)商式民主作為代議制民主的補(bǔ)充，在現(xiàn)代國(guó)家治理過程中迅速發(fā)展起來，且發(fā)揮越來越重要的作用。

法治包括形式法治和實(shí)質(zhì)法治。形式法治主要要求國(guó)家治理要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。而實(shí)質(zhì)法治不僅要求國(guó)家治理要嚴(yán)格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”；實(shí)質(zhì)法治不僅要求國(guó)家治理遵循法律的具體條文、規(guī)則，而且要遵循法律的原理、原則、精神和法治理念；實(shí)質(zhì)法治不僅要求國(guó)家治理依硬法辦事，而且要自覺依軟法（非由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法，如憲法慣例、社會(huì)公權(quán)力組織章程和自律規(guī)則等）辦事，自覺受軟法約束。

科學(xué)包括自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)。現(xiàn)代國(guó)家治理涉及的治理客體、治理對(duì)象、治理所要解決的問題，與傳統(tǒng)國(guó)家治理相比，不知道要復(fù)雜多少倍。比如互聯(lián)網(wǎng)安全問題、轉(zhuǎn)基因食品審批許可問題、PX工程建設(shè)選址問題、霧霾治理問題等，都是傳統(tǒng)國(guó)家治理中不曾遇到或遇到頻率很低的問題。要對(duì)這些問題作出正確的決策，必須在堅(jiān)持民主法治的前提下，進(jìn)行充分的科學(xué)論證，即在堅(jiān)持民主法治的同時(shí)運(yùn)用科學(xué)的手段，以獲取解決問題的最優(yōu)或較優(yōu)方案。

二、法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段和目標(biāo)

正如前述在研究現(xiàn)代國(guó)家治理的特征中所指出的，現(xiàn)代國(guó)家治理不同于傳統(tǒng)國(guó)家治理，主要靠民主、法治和科學(xué)。可見法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要手段或基本手段。但還應(yīng)進(jìn)一步指出，法治不僅是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段，更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)。

我們說法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段，主要是從法治的功能角度上說的。法治優(yōu)于人治，因?yàn)?ldquo;凡是不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰正是全沒有感情的”，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祇和理智的體現(xiàn)”。“美國(guó)憲法之父”麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。正因?yàn)槿瞬皇翘焓梗孕枰Ｕ驗(yàn)檎膊皇翘焓梗孕枰獙?duì)政府有外在和內(nèi)在的控制，需要法治。

我們說法治更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)，主要是從法治的理念和價(jià)值的角度說的。主要有三：其一，保障國(guó)民的權(quán)利、自由，保障人權(quán)。其二，控制公權(quán)力，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。其三，維護(hù)公平正義，“要使事物合于正義（公平），須有毫無偏私的權(quán)衡，法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡”。很顯然，法治的這些理念和價(jià)值正是現(xiàn)代國(guó)家治理追求的目標(biāo)。

法治在現(xiàn)代國(guó)家治理中的作用主要有四：其一，指引作用。法治具有為國(guó)家治理指引目標(biāo)、方向的作用。在我國(guó)目前的國(guó)家治理實(shí)踐中，法治的這一作用雖越來越受重視，但尚未得到充分發(fā)揮。影響這一作用充分發(fā)揮的因素主要是，我國(guó)目前法的立、解、改、廢（制定、解釋、修改、廢止）的運(yùn)作機(jī)制尚不完善、不順暢。下一步有必要修改《立法法》和《立法機(jī)關(guān)組織法》，改革立法機(jī)關(guān)的組織和立法程序。

其二，規(guī)范作用。法治對(duì)于國(guó)家治理的另一主要作用是確立治理模式和規(guī)則，規(guī)范治理行為。目前，法治的這一作用也受到某些消極因素的制約。這里有法不夠健全、不夠完善的問題，更有有法不依、執(zhí)法違法（如釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法）的問題。對(duì)此，必須在完善立法的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和完善問責(zé)機(jī)制。

其三，推進(jìn)作用。法治對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理的推進(jìn)作用主要是通過創(chuàng)建治理環(huán)境、創(chuàng)設(shè)治理激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)下我國(guó)治理環(huán)境總體上是良好的，治理激勵(lì)機(jī)制也基本是完善的。但在某些地方、某些領(lǐng)域，也存在治理環(huán)境惡化、治理激勵(lì)機(jī)制不完善，甚至出現(xiàn)某些“負(fù)激勵(lì)”的問題。對(duì)此，有必要通過推進(jìn)法治改善治理環(huán)境和完善法律激勵(lì)機(jī)制，特別是在組織人事制度上保證確實(shí)重用堅(jiān)持法治且善于運(yùn)用法治思維、法治方式治國(guó)理政的人才、干才。

其四，制約作用。法治對(duì)國(guó)家治理的制約作用主要是通過控制公權(quán)力濫用和腐敗，保障良政善治實(shí)現(xiàn)的。在這方面，法治作用的發(fā)揮在我國(guó)也有很大的空間。特別是在反腐敗領(lǐng)域，必須在加強(qiáng)、完善法治上下大工夫，如建立、完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況的申報(bào)、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益沖突制度，以及質(zhì)詢、問責(zé)制度等。