四、2002-2012年：加強政府主導，突出社會建設

2002年10月召開的黨的十六大是中國實現小康社會目標以后的第一次全國代表大會。會議提出了21世紀前20年我國的發展目標和任務。如何實現十六大提出的全面建設小康社會的發展目標，首先要解決的就是實現什么樣的發展，怎樣實現發展。而2003年春天出現的“非典”疫情及其防治工作，則直接促成了“科學發展觀”的提出。2003年7月，在全國防治“非典”工作會議上，胡錦濤發表講話，強調：我們講發展是執政興國第一要務，絕不只是指經濟增長，而是要堅持以經濟建設為中心、在經濟發展的基礎上實現社會全面發展。要更好地堅持全面發展、協調發展、可持續發展的發展觀。

同年10月召開的十六屆三中全會，在審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中正式提出了科學發展觀。全會強調：要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。經過四年的探索和實踐，2007年召開的黨的十七大，對科學發展觀的內涵做出了更為全面、深刻的闡述：發展是科學發展觀的第一要義；以人為本是科學發展觀的核心；全面協調可持續是科學發展觀的基本要求；統籌兼顧是科學發展觀的根本方法。

轉變政府職能是這個階段改革的突出亮點。政府的職能總是隨著經濟社會的發展需要而變化的，因此，改革開放以來轉變政府職能的指導思想也就隨著經濟社會發展的需求而不斷發生演變。1978年改革開放以后，隨著市場化的推進，市場主體的多元化和人民需求的多樣化，政府職能也從“無所不包”的“全能型”向“有所不為”的“效能型”轉變，將部分職能轉讓給市場和社會。

進入新世紀以后，隨著市場經濟體制基本確立和“全面建設小康社會”任務的提出，就要求政府必須加快職能轉變，即由過去的管理為主向服務為主轉變，政府財政也由“建設型”向“公共型”轉變。因此，十六大提出深化行政管理體制改革任務，十六屆二中全會審議通過《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，2003年3月舉行的十屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。這次政府機構改革的目的是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標是逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。方案特別提出了“決策、執行、監督”三權相協調的要求。2003年8月，十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《行政許可法》?！缎姓S可法》的實施，是黨和政府推進法治型政府建設的又一重大舉措，它帶來了政府行政工作的深刻變革，具有重要的里程碑式的意義。

這個階段，也是突出社會建設，發揮政府作用，努力縮小城鄉之間、階層之間收入差距的階段。進入21世紀后，中國經濟發展和社會轉型都進入加速階段，一方面工業化、城市化速度加快，另一方面，工農差距、城鄉差距也更加突出，“農村真苦、農民真窮、農業真危險”一時成為全社會高度關注的問題。因此黨的十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”［9］胡錦濤在2003年初召開的中央農村工作會議上明確指出：更多地關注農村，關心農民，支持農業，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重。2004年2月，中共中央公布“一號文件”《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，這是中共中央在在時隔18年后重新將解決“三農”問題作為“一號文件”。此后到2012年，連續出臺了8個解決“三農”問題的中央“一號文件”。在此期間，我國取消了長達2700多年的農業稅，實現了“工業反哺農業，城市支持鄉村”的歷史性轉變。這個時期也是我國城鎮化最快的時期，城鎮化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%，我國開始成為一個城市人口為主的國家，這是一個歷史性的突破。

這十年也是中國教育投入增長最快的階段，全國財政性教育經費投入由2002年的3366億元提高到2012年的22236億元。但同時又是國家教育資源重點向農村、邊遠、民族、貧困地區傾斜的階段，教育公平取得明顯進步，全面實現了城鄉九年免費義務教育，惠及1.6億學生。從2006年開始，國家全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，2007年開始擴大到中部和東部地區，同時對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。

這個時期，發揮政府主導作用的另一個重要領域是對生態環境的保護。黨的十七大報告首次提出了生態文明的概念，生態文明建設成為科學發展觀的重要內涵。2005年10月中共十六屆五中全會提出要加快建設資源節約型和環境友好型社會。12月，國務院發布《落實科學發展觀加強環境保護的決定》，強調要把環境保護擺在更加重要的戰略地位，經濟社會發展必須與環境保護相協調。黨的十七大報告進一步提出“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”

為了落實中央提出的生態文明建設戰略，“十一五”和“十二五”規劃中都將“節能減排”和環境保護列為約束性指標，加大了對環境保護的執法力度。2007年12月，國務院還批復武漢城市圈和長株潭城市群為全國建設“兩型”社會綜合配套改革實驗區［10］。

在這個階段，隨著經濟的快速發展和市場化的推進，特別是上個階段國企改革（“抓大放小”、“減員增效”）和積極發展非公經濟，使得這個階段出現了階層之間的收入和財富占有差距持續擴大，達到國際公認的警戒線，由此也引發了社會的不穩定，群體性事件頻發。例如拉薩的“3.14事件”，烏魯木齊的“7.5事件”、貴州的“甕安事件”、河北定州的“6.11事件”。2004年，中共中央辦公廳就出臺《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》。針對進入社會建設滯后、社會矛盾多發期，黨和政府一方面加大力度縮小城鄉之間、區域之間的差距，擴大社會保障和醫療保險的覆蓋面，并積極采取措施保障農民工的權益；另一方面，就是積極探索在“戶籍制”松散、人口自由流動、絕大多數人口在非公有制經濟和個體經濟就業、原有人民團體基層組織渙散的市場經濟下，如何建立與之相適應的有效社會治理體系。

2002年黨的十六大把“社會更加和諧”列為全面建設小康社會的重要目標，將社會管理作為政府的四大職能之一，并從維護社會穩定的角度提出要“改進社會管理、保持良好的社會秩序”。2003年7月，胡錦濤同志在總結非典經驗教訓時指出，要進一步加強社會管理體制的建設和創新，建立健全與發展社會主義市場經濟相適應的社會管理體制。［11］2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》正式提出“加強社會建設和社會管理，推進社會管理體制創新”，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2006年10月，黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從健全社會管理格局、健全社會管理機制、完善社會治安防控體系等三個方面對加強社會管理的具體途徑進行了部署。2007年，黨的十七大報告對建設更加健全的社會管理體系提出新要求：“最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。［12］并提出進行以民生為重點的社會建設。2011年3月，全國人大通過的“十二五”規劃綱要將“加強和創新社會管理”獨立成篇。同年7月，中共中央、國務院又專門出臺了我國第一個關于創新社會管理的正式文件《關于加強和創新社會管理的意見》，以構建社會主義和諧社會為目標，將社會秩序與社會發展貫通起來，實現社會建設與社會管理并舉。

應該看到，這十年里，經濟與社會發展取得了巨大成就，盡管受到了世界金融危機的沖擊，但是這十年仍然是中國經濟發展最快、最平穩的十年，人民的物質生活水平上了一個大臺階。但是，就政府、市場、社會的關系來看，沒有解決的問題也不少，政府與市場的關系界定還不夠清晰；政府自身的改革還不到位，權力尋租和腐敗問題嚴重；市場機制導致的收入差距過大問題依然嚴重，生態環境惡化趨勢還未遏止。