五、十八大以來：界定政府、市場、人民地位

十八大以后，在市場經濟體制確立、工業化進入后期、城市化水平超過50%、產業結構面臨升級、收入差距過大的形勢下，中國社會的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，經濟發展與社會建設的關系更加突出，中國共產黨更加重視政府、市場關系和人民的定位問題，探索如何用好政府和市場這“兩只手”，實現以人民為中心的發展。

2012年11月召開黨的十八大，針對改革開放三十多年來政府職能轉變與市場經濟體制存在的問題，又一次提出通過改革促進政府經濟職能轉變，從而進一步促進中國經濟發展方式轉變和保證全面建設小康社會目標的實現。十八大報告指出：“改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”［13］要求“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。［14］2013年3月，李克強擔任新一屆政府總理后，在很多場合多次提出“轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，通過簡政放權，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力；就是要把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。”［15］

2013年11月9日，習近平在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關系”。［16］“中央認為對政府和市場關系的問題，從理論上做出新的表述條件已經成熟，應該把市場在資源配置中的‘基礎性作用’修改為‘決定性作用’”。［17］十八屆三中全會正式提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。

這個階段深化政府改革、加快經濟職能轉變，還體現在處理政府與行業協會的關系上。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，總體要求為：加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，理清政府、市場、社會關系，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，加強綜合監管和黨建工作，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。這項改革措施在理清政府、市場、社會的經濟關系方面意義重大，但是困難也不少，完善體制機制的路還很長。

但是在實際經濟運行中，政府與市場的關系不僅不清晰，而且是變動不居，因時、因事、因地、甚至因人制宜的。在強調發揮市場機制在資源配置中的決定性作用時如何避免和糾正其“失靈”的地方；在強調更好發揮政府作用時，如何避免和糾正其“失靈”的地方，仍然沒有解決。

就經濟領域而言，十八大以來的6年里，面臨主要挑戰主要有三個方面：一是產業結構調整升級、環境保護與經濟增長速度下行的矛盾；二是“脫實向虛”與金融風險增加的問題；三是人民群眾的合理愿望不能得到滿足的問題（食品安全、住房、醫療、法治）。

十八大以來的6年，隨著資源、環境、出口和國內需求的約束，中國的產業結構開始進入優化升級階段，由中低端向中高端產業結構升級，因此普遍產能過剩和“三高一低”企業面臨關停并轉，這就導致經濟增長速度下降、資本沉沒、職工下崗轉移、銀行債務風險增加、政府財政收入減少。例如進入中國經濟增長速度已經由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述，經濟增長速度的下滑，在現有發展方式下，自然會導致就業人數、財政收入、居民收入的增幅下滑，使得一些社會矛盾凸顯出來，這是黨和政府不愿看到的，因此“保增長”、“穩增長”就成為黨和政府的重要目標。而這種“熨平經濟周期”的保增長、穩增長，就會產生“僵尸企業”，延緩產業升級，甚至增加金融風險，也使發展方式轉變和生態文明建設落空，因此這是一個“兩難選擇”，供給側改革艱難前行，效果不明顯，是與這種多方牽制有很大關系。

第二，前一個歷史階段出現的產業結構和資本“脫實向虛”苗頭已成趨勢，沒有轉變。在2002至2012年的10年間，一方面依靠基本建設投資和加入WTO擴大出口支撐了經濟高增長；但是另一方面，作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一的居民消費卻需求不足，勞動力成本提高，資源環境約束趨緊，地方政府公共服務要求提高但收入入不敷出。在這種情況下，房地產就成為拉動內需的主要產業，一方面房地產業搭上城市化加速的快車并且產業技術門檻不高，另一方面房地產業的大發展可以為地方政府增加財政收入，即“土地財政”。于是在資本、政府、居民“剛需”三重力量推動下，房地產業迅速擴張，特別是2008年世界金融危機爆發后出口萎縮，房地產業更是承擔了保增長、保財政、保就業、吸納社會游資的作用，房價一路上行，投入房地產業的資本和資金收益，不僅遠遠高于銀行存貸款利息，也遠高于生產性企業，因此大量銀行和上市公司投資房地產。這種勢頭在十八大以后甚至愈演愈烈，直到2017年下半年習近平提出“房住不炒”，2018年下半年開始用行政手段嚴厲抑制房價上漲，才略見成效。

“脫實向虛”的另一個表現是金融深化過度，大量資金在流通和金融領域內循環。一是大量資本進入流通領域，依靠規模來擠壓實體商店，賺取商業利潤，例如迅速興起的阿里、騰訊、“餓了么”、“滴滴約車”、“支付寶”、“P2P”、“共享單車”、“拼多多”等；二是各商業銀行規模迅速擴張，中國的工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行已經占據世界十大銀行的前四，資產遠超西方發達國家的銀行。

第三，人民群眾的“獲得感”、經濟“安全感”并沒有與經濟發展同步提高。十八大以來，全國人均收入由2012年農村居民純收入7917元、城鎮居民可支配收入24565元，提高到2017年的農村居民可支配收入13432元、城鎮居民可支配收入36396元。分別提高了69.7%和48.2%。但是由于在這個階段城市住宅價格在全國70個大中城市平均上漲一倍以上，因此使得城市化過程中進城落戶的農民和城鎮居民形成了恐慌性或投機性購房，不僅相當部分收入流進了住宅，而且將未來的收入也預支出來，加上股市的低迷徘徊。作為中等收入者除了擁有的住宅升值外，實際消費被擠壓下降。此外，食品安全問題、環境惡化問題頻發，人民群眾對近期發生的“疫苗事件”、租房價格上漲反響比較強烈，在一定程度上反映出人民群眾的不安情緒。

在與政府、市場關系緊密相關的社會建設方面，十八大以后，由于經濟發展進入新常態、城市化快速推進、居民收入差距依然很大，社會不穩定的態勢沒有明顯緩和，因此社會治理和維護穩定的問題依然突出。在這種形勢下，一方面，黨和政府將“和諧”、“共享”列入“五大發展理念”，加大了消除貧困和提高社會保障的力度。另一方面，繼續加強社會治理。

在消除貧困方面，十八大以來黨和政府將“脫貧攻堅”擺在了突出位置，并取得顯著成效。這個階段，以習近平同志為核心的黨中央加大政府扶貧投入，創新扶貧方式，實施精準扶貧、精準脫貧，成效顯著，到2017年底，共有6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下。在此基礎上，十九大又提出到2020年消除貧困人口的莊嚴承諾，即通過多種方法，徹底解決剩余約3000萬貧困人口問題，從2018年到2020年的3年里，平均每年要脫貧1000萬人口，目前這已經作為全黨和全國人民的三大攻堅任務之一，正在努力實現。

在社會治理方面，中國的社會結構已經發生了很大的變化，新社會階層已經成為重要社會力量。2017年10月21日，十九大召開期間，統戰部答記者問時提到，我國民營企業近2500萬戶，它的作用和貢獻可以用五個數字來概括，就是“56789”，“5”就是民營企業對國家的稅收貢獻超過50%。“6”就是國內民營企業的國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資均超過60%。“7”就是高新技術企業占比超過了70%。“8”就是城鎮就業超過80%。“9”就是民營企業對新增就業貢獻率達到了90%。［18］2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，直接提出“加快形成科學有效的社會治理體制”的任務，“社會治理”成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。［19］2014年3月，我國的政府工作報告對“推進社會治理創新”作了具體部署，要求“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。［20］

2017年10月，十九大召開，進一步提出要打造“共建共治共享的社會治理格局”，這與2015年十八屆五中全會提出的“構建全民共建共享的社會治理格局”相比，增加了“共治”的表述，進一步豐富了加強和創新社會治理工作的內容。并且，提出了社會治理的制度建設、提高四化水平和加強四個體系建設。

［作者簡介］武力，中國社會科學院當代中國研究所副所長、研究員；張林鵬，中國社會科學院研究生院博士研究生。

［基金項目］國家社會科學基金重大委托項目“改革開放歷史經驗研究”（2015MZD009 ）階段性成果

［參考文獻］

［1］［2］［4］［5］［6］［7］中共中央文獻研究室編.改革開放三十年重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2008：348，350，892，902，1349，1729.

［3］江澤民文選（第一卷）.人民出版社，2016：226.

［8］陸學藝.當代中國社會階層研究報告.社會科學文獻出版社，2002.中國網.當代中國社會劃分為十大階層［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/chinese/MATERIAL/105530.htm，2002-2-4.

［9］中共中央文獻研究室編.十六大以來重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2003.

［10］兩型社會研究院編.兩型社會干部讀本.湖南人民出版社，2009：11.

［11］胡錦濤文選（第二卷）.人民出版社，2016：70.

［12］中共中央文獻研究室編.十七大以來重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2009：31.

［13］［14］［15］［16］［17］［19］［20］中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2014：16，15，293，498，499，512-513，850.

［18］冉萬祥.民營企業的作用和貢獻可以用“56789”來概括［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/21/c_129724207. htm，2017-10-21.