原標題：上海制定條例提升整體居住品質、加強歷史文化保護——城市更新 立法規范（深閱讀）
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“建立健全城市更新公眾參與機制”“物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議”……前不久，上海市施行城市更新條例，明確城市更新的原則、機制等，為從外延擴張轉向內涵提升階段的城市更新，提供了借鑒。
9月1日，上海市靜安區彭浦新村街道彭一小區舊住房成套改造項目舉行集中搬遷。在鑼鼓聲中，居民離開舊居，4年后，他們將搬回這里，住上新房。和很多老舊居民區一樣，建于20世紀50年代的彭浦新村，面臨著房屋結構老化、廚衛合用、小區公共配套設施不足等諸多問題，居民對房屋改造的需求強烈。
就在同一天，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）開始施行。作為上海規范城市更新的一部地方性法規，它對加強基礎設施和公共設施建設、優化區域功能布局、提升整體居住品質、加強歷史文化保護等城市更新活動作出一系列規定。明確上海的城市更新，將堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、統籌推進，秉持數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則，實現政府推動、市場運作。
加強制度設計建立統籌機制
在上海，持續改善市民居住條件、深化城市更新，一直是重要民心工程。今年年初，上海市政府定下目標，完成70萬平方米中心城區成片二級舊里以下房屋改造，實施1000萬平方米舊住房更新改造，加快推進城中村改造。
“作為高度城鎮化的超大型城市，上海城市建設發展模式已經進入到從外延擴張轉向內涵提升的階段。”上海市人大常委會法工委主任丁偉說。早在2015年，上海市政府就發布了《上海市城市更新實施辦法》，對城市更新的目標、要求、管理職責、管理制度等內容進行了規定。隨后，還出臺了有關“留改拆”有機更新、土地高質量利用、風貌保護、舊區改造等一系列政策文件。
“但目前還存在著部分存量空間功能偏離需求、利用效率偏低、環境品質欠佳，以及城市韌性、歷史文化風貌有待進一步提升等問題。”上海市規劃和自然資源局局長徐毅松說，為加大存量用地挖潛力度，向存量要效益，以更新促發展，有必要從地方性法規層面進行制度創新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供法治保障。
8月底，共八章六十四條的《條例》獲上海市人大常委會表決通過，在城市更新指引和更新行動計劃、城市更新實施、城市更新保障、監督管理等多個方面作了細致規定。
體現群眾意愿激發市場活力
細數近年來上海諸多“網紅打卡地”，比如舊廠房林立的楊浦濱江、人潮洶涌的新天地、優雅精致的上生新所、小店林立的愚園路……很多都是由老建筑群改造而來。這些舊建筑穿越百年歷史，融合不同時代風格，更新后成為一道道亮麗的風景線。
在這些優秀范例的基礎上，《條例》將不少有益經驗固化下來。“城市更新是一項綜合性、系統性的工作，為此，《條例》規定上海市政府建立協調推進機制，負責統籌、協調全市城市更新工作。”丁偉介紹，在明晰工作機制上，《條例》還提出設立城市更新中心、建立城市更新信息系統，實現對更新活動的服務保障和動態監管。
為最大程度體現人民群眾意愿、最大限度激發市場活力，《條例》在群眾參與和市場運作上也作出了多項規定。《條例》明確，“本市建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。”《條例》同時提出，“物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議。區人民政府應當指定部門對更新建議進行歸類和研究，并作為確定更新區域、編制更新行動計劃的重要參考。”
堅持問題導向破解改造難題
“舊住房更新改造是改善市民群眾居住條件，提高群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。”上海市房屋管理局副局長冷玉英介紹，目前上海還有近200萬平方米居住條件較差、不成套的公有舊住房，將是“十四五”時期重點規劃改造的對象。
在過去的舊住房拆除重建或成套化改造過程中，由于各方面原因，少部分權利人拒絕配合，造成項目啟動難、搬遷難。《條例》堅持問題導向，針對這類難題提供了法律遵循。
《條例》明確，對于建筑結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房，經房屋管理部門組織評估，需要采用拆除重建方式進行更新的，拆除重建方案應當充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意；對于建筑結構差、功能不全的公有舊住房，確需保留并采取成套改造方式進行更新，經房屋管理部門組織評估需要調整使用權和使用部位的，調整方案應當充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意。無論拆除重建還是成套改造，公房產權單位都要與公房承租人簽訂相關協議，并明確合理補償安置方案；簽約比例達到95%以上的，協議方可生效。
“在達到規定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規定了‘調解+決定+申請執行’的方式。”丁偉說。《條例》明確，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產權單位可以向區人民政府申請調解；調解不成的，區人民政府可以依法作出決定；公房承租人對決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在決定規定的期限內又不配合的，由作出決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。
針對現行建筑間距、綠化、市政配套等標準難以適用于歷史建筑保護、舊住房改造項目的問題，《條例》還明確應按照環境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標準和規范。
