【摘要】《歐洲綠色新政》是歐盟推進環境治理與經濟發展的中長期發展戰略，也是歐盟引領其成員國乃至全球綠色發展的綱領性文件。其中，公正轉型問題受到高度重視。在綠色新政實施進程中，歐盟相繼推出“公正轉型平臺”“公正轉型機制（資金）”等機制性安排。梳理公正轉型問題的提出與發展，界定公正轉型的概念，分析綠色新政框架下歐盟在公正轉型問題上的政策、行動與經驗，對中國實現“雙碳”目標及綠色轉型發展具有重要的借鑒意義。

【關鍵詞】公正轉型 歐盟 歐洲綠色新政 可持續發展

【中圖分類號】D73/D77 【文獻標識碼】A

2021年11月，《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會1號決議第20段提出，“呼吁各締約方加快開發、部署和推廣技術，并采取政策，向低排放能源體系過渡”“與此同時，向最貧窮和最脆弱的地區和人群提供支持，識別這些地區和人群實現公正轉型所需要的支持”。公正轉型并不是全球氣候治理進程中最受關注的議題，但與碳中和等愿景目標相比，公正轉型直擊經濟社會轉型發展的痛點。關注全球和各國應對氣候變化進程中面臨的挑戰、矛盾和困境，對于減排政策的平穩實施和推動經濟社會轉型發展具有重要意義。當前，面臨煤和煤電減退挑戰的主要還是發展中國家，尤其是煤炭資源稟賦相對富集的新興經濟體，如中國、印度、南非等。歐美國家已經先于發展中國家開啟了減退煤的進程，其遇到的挑戰和實施經驗，可以為發展中國家提供參考和借鑒。

公正轉型問題的提出和定義

公正轉型問題的提出。“公正轉型”一詞出現于20世紀70年代末，當時美國石油、化學和核能工人工會為那些工作機會受到環境監管威脅的工人尋求支持。1997年《聯合國氣候變化框架公約》京都會議上，公正轉型概念被首次引入國際氣候治理進程。在隨后的《坎昆協議》（2010）、《巴黎協定》（2015）中，公正轉型問題也均有所體現。2018年，卡托維茲氣候變化大會通過了《團結和公正轉型西里西亞宣言》，國際社會對“公正轉型”問題的認知達到一個新的高度。2019年馬德里締約方大會上，氣候公約框架下對于公正轉型問題系統化、機制化討論的安排得以延續。

在國際氣候治理進程中，“公正轉型”問題一直是國際氣候談判的重要議題之一，但是各方側重點有所不同。發達國家主要強調如何創造更高質量的就業機會以及轉型發展的經驗分享，發展中國家則更關注資金、技術等方面的國際合作與援助以及轉型發展的能力建設。總體而言，各國在公正轉型問題上合作大于分歧，積極推動公正轉型已成為各方共識。

公正轉型的定義。由于對公正轉型的覆蓋領域、內涵、涉及對象的理解尚有不同，目前公正轉型并沒有一個比較統一的界定。從覆蓋領域來看，最開始公正轉型“主要針對那些工作機會受到石油、化學和核工業環境監管威脅的工人”。從內涵來看，公正轉型既要關注由于氣候環境變化導致的直接就業損失，如氣候變化導致景區關鍵景觀破壞和基礎設施損毀，景區無法繼續經營造成的就業崗位減少；更要關注氣候政策實施所導致的部分傳統產業萎縮和全產業鏈就業機會減少，以及轉型期由于部分資源、能源價格上漲，增加的脆弱人群的生活負擔。從涉及對象來看，有的研究認為公正轉型特指人的轉型、勞動力市場的轉型，也有觀點認為公正轉型還包括區域經濟或者是城市經濟的整體轉型，它是一個更加宏觀的概念，不僅包括就業轉型也包括經濟發展方式的轉型。

由于不同的研究從不同的角度切入公正轉型問題，所以公正轉型概念一直缺乏統一認識，但總體來看，公正轉型研究的關注對象都是在環境治理進程中或者轉型發展進程中可能受到影響的群體和地區，這些人群和地區沒有能力實現自主的大規模轉型，需要依靠政策和外界的幫助使其走出困境并尋求新的發展機遇。因此，本文將“公正轉型”定義為：由于人為引起的氣候與環境變化以及相應的治理進程導致的行業性萎縮、工作機會損失乃至地區經濟發展困境，需要通過綜合的經濟與社會發展措施，包括轉型規劃、社會保障、投資、教育培訓等，幫助面臨發展困境的人群和地區實現有尊嚴的、高質量的轉型，在氣候與環境治理進程中以最低的社會福利損失實現人和地區的可持續發展。

公正轉型問題的重要性

第一，體現人文關懷，關注弱勢群體。社會進步總是伴隨著新興勢力的增長和傳統勢力的減弱甚至消亡，如果將這種新舊勢力的此消彼長放在大時間尺度的人類社會進化歷程來看，并不需要進行政策干預，是人類社會自然進化的過程。但如果是政策推動下產生的變動在短期內集中釋放，在經濟和社會系統還沒有充分準備好適應這些政策變動的情況下，則必然需要考慮相應的保護措施，對沖政策變動可能帶來的福利損失。氣候變暖是工業革命以來數百年尺度的環境演化過程，而人類社會希望在幾十年尺度的時間框架內，約束乃至扭轉氣候增溫過程，必然導致經濟和社會系統的巨幅震動，經濟結構、能源結構、產業發展、生活方式都將面臨短期內的強烈調整，新興勢力快速增長，傳統勢力因轉型乏力而面臨困境，部分傳統行業還可能在最后的繁榮中尋求進一步擴張來抵抗新興勢力的崛起，而導致投資低效、資源浪費。公正轉型不僅需要幫助傳統行業識別發展前景、困境與挑戰，更需要為傳統行業發展紓困、提供實現轉型發展的政策與資金支持，讓這些為社會進步作出犧牲的勞動力、地區和行業，有機會在新的賽道上重新出發，實現行業和人的可持續發展。

第二，為政策實施減少阻力，有利于提高政策執行效率。公正轉型問題往往是與積極的氣候或者環境治理措施相伴提出，目的是為了抵消氣候或者環境治理措施可能導致的社會福利損失。事實上，任何政策的實施都有積極影響和消極影響兩面，同樣的政策對于不同地區、不同人群的影響也有差異。有些氣候政策的波及面較廣、涉及全行業數百萬人，如何處理好其負面影響，是政策制定與政策實施中需要高度關注的問題。不能因為要增加治理成本和時間，就忽略政策負面影響的存在，由此導致的政策不穩定和實施過程中引起的負面情緒，可能讓政策無法順利、持續地執行。需要考慮通過公正轉型等機制性安排，提前預估和識別積極的環境治理政策的實施可能帶來的經濟社會發展問題，充分調動社會資源對環境管制政策等可能造成的負面影響進行干預，排除環境治理政策實施阻礙，贏得最大的社會支持，這樣才有助于政策的高質量實施。

第三，促進人和社會可持續發展。保障個體的發展權益是文明和進步社會的基本特征。經濟社會的發展是由每一個個體的貢獻匯聚而成的。一些煤炭主產區或者煤電生產區長期以來形成了以煤為主的產業體系，一個社區或者一個城市基本都是以煤為生，圍繞煤炭生產、消費的產業鏈條構建經濟體系。受氣候和環境治理政策措施的影響，煤炭行業和以煤為主的城市、地區發展將面臨嚴峻挑戰，不僅是煤炭行業從業者的工作機會可能喪失，整個城市的內生發展動力和經濟競爭力都將受到影響。公正轉型是全面的、整體的轉型發展計劃，有利于調動各種社會資源（包括政策、技術、資金等）幫助相關行業和城市實現轉型發展和創新發展，幫助轉型就業人群提升就業能力和尋找就業機會，促進地區和人的可持續發展。

歐盟公正轉型的政策框架

2019年12月11日，歐盟委員會發布了新的發展戰略文件《歐洲綠色新政》（以下簡稱“新政”）。新政提出了2050年實現溫室氣體凈零排放、經濟增長與資源使用脫鉤的目標；強調保護和增強歐盟的自然資本，并保護公民的健康和福祉免受與環境變化相關風險的影響。新政特別指出，歐盟未來的轉型發展必須建立在公正和包容的基礎上，要以人為本，關注那些面臨經濟轉型發展挑戰最大的地區、行業和工人，這些人群和地區對新政實施的信心和信任至關重要，可能影響新政實施的質量和效率。新政在各關鍵領域提出了相應的政策措施，涵蓋了能源、工業、建筑、交通、農業、生態系統、污染物治理等領域（圖1）。新政展示了歐盟應對氣候變化的全貌，還突出顯示了保障以上所有領域開展政策行動的兩大保障機制，即“資金支持”和“公正轉型”，并且強調需要加強國家、地區、城市、公民社會和行業與歐盟機構和咨詢機構的密切合作，共同推進以“一個都不落下”為宗旨的公正轉型政策的實施。

作為可持續歐洲投資計劃的一部分，歐盟委員會提出建立一個公正轉型機制。社會轉型發展將導致經濟發展模式、從業人員技能要求等發生重大結構性變化。不同地區的居民將受到不同方式、不同程度的影響。公正轉型機制將重點關注受轉型發展影響最大的地區和部門，歐盟將利用財政預算以及歐洲投資銀行等公共和私營部門的資源，支持這些地區實現低碳和氣候韌性社會的轉型發展。這些資金還將用于保護最容易受到轉型影響的居民和工人，為這些脆弱人群提供技能再培訓計劃、新經濟部門工作機會和高效舒適的居住空間。歐盟委員會將與成員國和不同地區開展合作，幫助各方制定和實施公正轉型計劃。

2020年6月29日歐盟委員會正式建立了“公正轉型平臺（JTP）”，該平臺是《歐洲綠色新政》下建立的工作機制，旨在為化石燃料密集生產和使用地區的公共、私營部門和個人提供技術咨詢。公正轉型平臺的一個核心工作是幫助歐盟國家制定到2030年的各自的公正轉型計劃，這些計劃將直面淘汰化石燃料以及高碳排放產品和技術相關進程可能帶來的社會經濟影響，分析轉型發展、技能培訓和環境恢復的政策和資金需求，并為公正轉型的各項議程和活動制定明確的時間表。

公正轉型機制（JTM）是確保歐盟向氣候中性經濟過渡的一個關鍵工具，它將為在2021—2027年期間受影響最嚴重的地區籌集約550億歐元經費支持，以減輕綠色轉型發展的社會經濟影響。該機制由三個支柱組成：公正轉型基金、“投資歐盟（InvestEU）”下的公正轉型計劃以及歐洲投資銀行（EIB）的貸款機制。這些資金將重點關注受氣候變化影響最大的地區，支持的類型將包括幫扶中小企業、清潔技術研發、可再生能源發展、能效技術的研發應用以及工人再就業技能培訓等。資金的使用將與各國制定的公正轉型計劃相匹配，并建立指標體系對政策實施進展和成效進行動態檢測。

2021年7月14日，歐盟委員會通過了“適配55”（Fit for 55）方案，為實現2030年減排55%的目標制定詳細路線圖。該方案也是《歐洲綠色新政》的一部分。“適配55”一攬子計劃中包括一項建立“社會氣候基金（SCF）”的規劃，旨在幫助弱勢家庭、小微企業和交通用戶支付建筑和交通部門綠色能源轉型過程中可能增加的費用。SCF的資金主要來自歐盟排放貿易體系拍賣排放配額所獲得的資金，在2025—2032年期間預計將獲得超過720億歐元資金。引入社會氣候基金是為了應對歐盟排放貿易體系納入建筑和交通部門后可能產生的社會影響，其雙重目標是：為弱勢家庭、小微企業提供臨時資金支持；以及支持建筑部門、運輸部門實施減排計劃。

歐盟公正轉型工作對我國的借鑒意義

我國同樣面臨緊迫的公正轉型問題。在2021年結束的《聯合國氣候變化公約》第26屆締約方會議上，各締約方已就減少煤炭使用達成共識，更加明確地開啟了全球減煤、去煤進程。從國內應對氣候變化進程來看，習近平主席在2020年第75屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，提出了中國將于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的“雙碳”目標。“要實現該承諾，中國必須持續推動能源結構和產業結構的調整，加快煤電退出，這將會對部分就業群體和對化石能源產業依賴度高的地區帶來一定沖擊。”從煤炭行業發展和就業的數據來看，煤炭在我國一次能源消費中的占比逐年下降，由2012年的68.5%，下降到2020年的56.8%，從就業數據來看，我國煤炭行業從業人數已經由2013年最高值530萬下降到2020年的268萬，基本下降了一半。可見煤炭行業轉型發展之快，公正轉型問題之急迫。歐盟是全球環境治理的引領者，歐盟在公正轉型問題上的積極作為，不僅保障了《歐洲綠色新政》的平穩實施，也為傳統能源生產區的可持續發展提供了機遇，其做法和經驗值得我們學習、借鑒。

其一，要將公正轉型問題作為行業和人的可持續發展問題統籌考慮。公正轉型是在發展中產生的問題，也必然要通過發展來解決。《歐洲綠色新政》重點關注了受到環境治理措施影響較大的行業、地區和人的可持續發展問題，相繼建立了“公正轉型平臺”“公正轉型機制”等機制性安排，從政策、技術、資金層面予以支持，并突出強調“一個也不落下”的原則。在實際推行過程中，要求各成員國根據自身情況制定國家層面的公正轉型計劃，這些計劃既包括國家、行業層面的規劃和行動，也包括地區地方和個人層面的行動和培訓計劃。對符合發展政策且具有發展前景的項目給予資金和技術支持，保障受影響地區、行業和人群的發展權益，并試圖通過創造新的發展機遇，實現轉型發展地區的人和社會經濟的可持續發展。

其二，應該積極而不是被動地推進公正轉型。降低煤炭在一次能源消費中的占比，促進煤炭行業轉型發展在我國并不是新概念、新提法。但對于公正轉型的概念，一些地方政府和部門的認識未必全面、透徹。煤炭行業轉型與煤炭行業公正轉型，雖然只差了兩個字，但其蘊意卻有較大區別。煤炭行業轉型覆蓋的領域是相對狹窄的與煤相關的行業、上下游產業鏈條等，被動轉型意味較重，能引起的社會關注也較低；而煤炭行業公正轉型，是將煤炭行業放在經濟發展全局考慮，將煤炭行業及其從業人員與其他優勢發展行業相比較，進而討論行業發展的公正性問題，是更加寬泛的概念，也要求更加積極地采取行動應對轉型發展可能產生的負面沖擊。對公正轉型問題的關注，是《歐洲綠色新政》的重要一環。這一應對機制是與其他治理措施同時提出的，而不是在氣候與環境治理措施實施了一段時間后才發現相關影響，然后被動提出的。這體現了歐盟對公正轉型問題考慮的主動性、整體性。其在政策的設計和提出階段，就充分考慮到了脆弱地區和人群的公正轉型問題。因此，在后續配套政策設計以及政策向下傳導的機制中，也會相應體現對公正轉型問題的關注和應對。這樣做法可以降低未來政策執行風險，降低適應環境治理政策的整體社會成本，更好地推進氣候與環境治理政策的實施，實現環境治理與經濟發展的協同。

（作者為中國社會科學院生態文明研究所研究員，中國社會科學院可持續發展研究中心秘書長）

【注：本文系社科基金重大項目“碳中和新形勢下我國參與國際氣候治理總體戰略和階段性策略研究”（項目編號：22ZDA111）階段性成果】

【參考文獻】

①The environment and sustainable development. Trades Union Congress. 25 September 1998.

②'Fit for 55' delivering the EU's 2030 Climate Target on the way to climate neutrality. European Council, Council of the European Union. 15 July 2021.

③張瑩、姬瀟然、王謀：《國際氣候治理中的公正轉型議題：概念辨析與治理進展》，《氣候變化研究進展》，2021年第2期。

④《中國統計年鑒2021》，國家統計局網站，2021年。

⑤《中國從業人數：煤炭開采和洗選業》，CEIC數據庫，2021年12月1日。

責編/馬寧遠 美編/陳媛媛

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