鄉村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，也是難度最大的領域。在中國，鄉村社會治理是一種復雜的現象，既有政府的管理，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規民約；既有國家的介入，又有民間的參與。而且更復雜的是，鄉村社會治理受民主革命、社會主義革命以及改革開放等重大社會變革影響，受經濟發展階段和體制急劇變遷的制約，呈現出變動不居的動態，并且這個過程遠未結束。歷史是最好的教科書，研究新中國成立以來我國鄉村社會治理的演變歷史，無疑對我們更好認識國情和鄉村社會治理變化規律具有借鑒意義。

舊中國的鄉村社會治理結構

清末以前的鄉紳階層治理格局

中國是一個幅員遼闊、人口眾多、經濟發展不平衡的大國，在長達2000多年的封建社會里，高度中央集權、龐大的官僚集團和體系，導致國家很難實現對鄉村的直接統治，形成所謂的“政不下縣”，從而依靠士紳地主和宗族制度來對鄉村進行治理。處于國家與農民之間的鄉紳階層，代國家征收各種賦稅和攤派，負責管理地方的公共事務，這種地主士紳的統治往往還借助于族權。

在以科舉選任官僚的中央集權社會里，科舉制不僅為國家選拔了大量“知識精英”，也為鄉村培養了大量士紳。他們世代居于鄉村，既了解政治（政府），也熟悉地方情況。由于他們的生產、消費來自于當地的環境和條件，他們世代形成的親戚鄰里關系以至于其身家性命也與地方息息相關，甚至還包括在地方實現更高層次的社會認可和價值認同。因此，除了“攤派”以外，這些士紳也愿意從他們收取的“地租”中拿出一部分，用于主辦地方事務，如辦教育、修道路、賑災濟貧等。

鄉鎮政權組織的形式

鄉鎮作為一級正式的政權組織，是從清末“新政”開始的。1908年，清政府在“預備立憲”中頒布了《城鎮鄉地方自治章程》，規定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮，不滿5萬者為鄉。城鎮鄉均為地方自治體。鄉設立議事會和鄉董，實行“議行分立”。由于這種新建立的鄉村基層政權承認原有的鄉紳治理，國家并沒有將其“官僚化”即納入政府體系，鄉村治理的基礎仍然沒有改變。在辛亥革命以后，鄉鎮地方自治體制有所變化。1934年國民黨通過《改進地方自治原則》，明確規定縣地方制度采用兩級制，即縣以及縣以下為鄉（鎮、村）。1939年又頒布了《縣各級組織綱要》，1941年頒布了《鄉（鎮）組織條例》。根據一系列制度安排，鄉正式成為國家的基層政權。按照規定，鄉（鎮）設立鄉（鎮）代表會議，為決策和議事機構；另設鄉（鎮）公所，為辦事機構，其下又分設民政、警察、經濟、文化四股。鄉（鎮）公所同時“受縣政府之監督指導，辦理本鄉（鎮）自治事宜，及執行縣政府委辦事項”，其功能主要是編查戶口、整理財政、規定地價、設立學校、推行合作、辦理警衛、“四權”（選舉權、被選舉權、監察權、罷免權）訓練、推進衛生、實行造產、開辟交通、實行救恤等。

由此可見，國民黨政府是試圖強化鄉村基層政權，由此達到穩定鄉村秩序、推進鄉村發展的目的。但是，與這種在農村建立“政府主導型”辦事機構和職責相匹配的密切相關的兩個基本常項，即上述龐大職責（事權）所需要解決的財權（經費）和干部隊伍建設兩大關鍵事項，國民黨卻沒有解決。

在辦事經費方面，國民黨政府由于軍費開支浩大，又要著力發展國營經濟，受到戰爭和經濟落后的制約，財政收入入不敷出，不僅不能給農村基層政權提供財政轉移支付，還要從經濟落后的農村提取大量的苛捐雜稅。因此，對作為“事權”龐大的農村基層政權來說，就只有兩個選擇：該辦的事情不辦，如教育、衛生、道路、救濟等；利用權力，在替上級政府征收糧款和雜費時趁機“搭車”，斂取錢財。由于基層政權“事權”擴大所導致的財政支出增加負擔都轉嫁到農民頭上，導致農民負擔甚至超過了封建社會，農民不僅沒有享受到好處，反而日益貧困。

“政府主導”引發的兩個問題

在農村政權的干部隊伍建設方面，國民黨政府同樣是非常失敗的。如前所述，封建社會依靠鄉紳和宗法維持了對鄉村的有效治理，但是，這種通過鄉紳和宗法治理農村的局面在鴉片戰爭以后被打破了。隨著工業化、市場化和城市化的推進，不僅農業成為收益低的產業，農村生活條件越來越落后于城市，而且在新興知識的學習、有用信息的集散方面，鄉村也遠不能與城市相比（特別是科舉制的廢除），于是傳統的居于鄉村的“耕讀之家”，開始轉業和流向城市。19世紀末，隨著新興產業和新式學堂的興起，以產品和資金流向城市（包括外國）為主要特征的城鄉關系進一步發展為鄉村精英大規模向城市流動，導致了農村經濟和人才枯竭。

農村知識精英的大量流失與農村管理依然延續著傳統的“士紳治理”之間的矛盾，加重了鄉村治理的難度：一是“現代化”和“政府主導型”導致的鄉村事務繁多，專業人才和財力不足；二是政治腐敗和戰亂頻仍，上級政府、軍閥橫征暴斂，使征糧、征兵成為鄉村政權的主要任務，這使得鄉（鎮）管理人員無法維護地方正當利益，無力承擔鄉村政權的基本職能。在這種情況下，農村出現了所謂“土劣化”傾向。即要執行和完成上級政府的任務，必須超限度地搜刮農民，走向民眾對立面。因此，鄉紳中精英越來越少，土豪劣紳越來越多；對于鄉村治理，“好人不能干，壞人爭著干”，出現美國學者杜贊奇所說的“贏利型經紀人”不斷取代“保護型經紀人”的現象。這種趨勢從清末到新中國成立前，愈演愈烈。