第三次變革：家庭承包制與市場化

“鄉(xiāng)政村治”治理體系的建立

農(nóng)業(yè)合作化和集體化雖然解決了農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的制度保障問題，但是沒有解決好“三農(nóng)”本身的發(fā)展問題。1978年開始的農(nóng)村改革，由于尊重農(nóng)民的權(quán)利和利益而為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了巨大的動(dòng)力。

原有農(nóng)村集體生產(chǎn)經(jīng)營被家庭經(jīng)營所取代，使得建立在集體經(jīng)營管理體制上的政權(quán)管理模式——人民公社體制喪失了“政社合一”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代公社，原有的生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)，也分別轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)和村民小組，后者只擁有土地所有權(quán)、發(fā)包權(quán)和為政府收繳稅賦的責(zé)任。

農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的確定和“政社合一”的人民公社的解體，標(biāo)志著高度組織化和行政化的鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)開始發(fā)生根本性的變化。原來被高度組織起來的農(nóng)民逐步獲得了自由支配自己勞動(dòng)、生產(chǎn)資料和收益的自由，原有的鄉(xiāng)村組織也逐漸松弛甚至弛廢和有名無實(shí)。1982年通過的新修訂的《憲法》明確規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，從而奠定了村民自治的法律基礎(chǔ)。1987年11月，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等作了具體明確的規(guī)定，正式確立了我國農(nóng)村基層實(shí)行村民自治的法律地位。至此，我國農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的新的治理體制。

在1992年之前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一級(jí)財(cái)政，有收稅的責(zé)任和支出的需要，因此對(duì)鄉(xiāng)村基層的控制仍然很緊。而且當(dāng)時(shí)國家的政策基本上不允許農(nóng)民及其資本異地流動(dòng)，提倡“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，私營經(jīng)濟(jì)尚未真正獲得合法地位，農(nóng)民尚心有余悸，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)雖然呈現(xiàn)出原有組織松弛、原有基層干部權(quán)力縮水的現(xiàn)象，但仍然在發(fā)揮作用。由于限制農(nóng)民的地域性流動(dòng)，且農(nóng)村原有精英仍然在原地，因此黨的組織系統(tǒng)仍然比較完整，保持著鄉(xiāng)黨委（原來的公社）——村支部（原來的生產(chǎn)大隊(duì)）——黨小組（原來的生產(chǎn)小隊(duì)）這個(gè)架構(gòu)，并在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)中樞的作用。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理再次陷入分裂狀態(tài)

1992年初鄧小平“南方談話”后，中國加快了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的步伐。隨著城市糧油定量供應(yīng)制度的取消，由“農(nóng)民工”組成的“民工潮”開始成為整個(gè)90年代城鄉(xiāng)關(guān)系的主要特點(diǎn)，也是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中獨(dú)有的現(xiàn)象。但是從1992年開始，市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，以及城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，不僅使農(nóng)村的資源和資金流向城鎮(zhèn)，也吸引數(shù)量眾多的農(nóng)民以經(jīng)商、投資、打工等多種方式遷移向城鎮(zhèn)。這種空前規(guī)模的農(nóng)村青壯年人口流出，導(dǎo)致原有鄉(xiāng)村社會(huì)組織更加衰落，無論“鄉(xiāng)政”還是“村治”，都面臨著缺乏精英問題，就像20世紀(jì)初政府廢除科舉和鼓勵(lì)興辦實(shí)業(yè)后，鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)向城市讀書和就業(yè)一樣。

可以看出，人民公社解體后形成的“鄉(xiāng)政村治”社會(huì)治理方式，一方面重新劃定了國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、農(nóng)村基層政府與村民自治組織的權(quán)力邊界，從而為農(nóng)村基層社會(huì)的自我組織和管理提供了一定的社會(huì)與政治空間，同時(shí)也為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主和政治民主提供了基本制度與組織框架，使得農(nóng)村基層政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系已由原來的行政隸屬關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫淼年P(guān)系。但是另一方面，從1985年實(shí)行鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政后，農(nóng)村基層政府由于事權(quán)的增加特別是1994年實(shí)行分稅制后地方財(cái)政的緊張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政府和村民委員會(huì)的主要任務(wù)是收取各種名目的稅費(fèi)。這又反過來加劇了鄉(xiāng)村基層政府與農(nóng)民的矛盾，即所謂的“干群矛盾”。鄉(xiāng)村社會(huì)治理再次陷入分裂狀態(tài)。