第四次變革：“反哺”和法治建設

鄉村基層政府職能向服務型轉變

1978年改革開放以前，農業和鄉村對工業和城市的支持，主要是通過上繳農業稅和提供低價的農副產品來進行的。換句話說，就是農村通過向城市提供農業剩余為工業化積累資金和降低成本。同時，又通過限制農民流動來減輕城市壓力和維持社會安定。當然，也有部分農村人口通過考學、參軍、有計劃的招工等形式轉到城市，但是這種轉移人數非常有限。改革開放以后，農民和鄉村對工業化和城市的支持形式發生了巨大的變化。隨著農產品“統購統銷”制度的廢止和農產品的市場化，通過直接和間接的農業剩余來支持工業化和城市的比重越來越低，而以提供廉價的勞動力和鄉村資源（資金和土地等）來支持工業化越來越成為主體。上述三種鄉村支持工業化和城市化的方式，是1978年以來中國經濟高速增長，特別是對外貿易超常增長的主要動力，也是城市空間規模快速擴張的重要原因。

隨著人民溫飽問題的解決和工業化進入中后期發展階段，二、三產業已有足夠的能力承擔起工業化后期的資金積累任務，如果繼續讓農民為工業化提供資金積累，不僅有失公平，也不利于擴大內需。2004年10月，胡錦濤在中共十六屆四中全會上指出：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”在隨后召開的中央經濟工作會上，胡錦濤指出，中國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，取消農業稅具備了條件。

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會〈關于廢止中華人民共和國農業稅條例的決定〉》，一個在中國延續了2600多年歷史的稅種宣告終結。從而也徹底結束了鄉村基層政府所承擔的征收稅費的職能，標志著鄉村基層政府開始轉向服務型，職能由“取”轉變為“予”。與此同時，2005年10月，中共十六屆五中全會通過《“十一五”規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。2005年的上述一系列舉措標志著我國的鄉村基層社會治理結構發生了歷史性轉折。

鄉村治理走向法治化

2004年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議，強調要不斷增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，為建設社會主義新農村提供政治和組織保障。與一系列加強鄉村基層黨組織建設的舉措相配套的，是黨和政府大力推進鄉村的民主和法治建設。從2003年民政部、司法部聯合出臺《關于進一步加強農村基層民主法制建設的意見》，到2004年中共中央和國務院出臺《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，再到2010年十一屆全國人大常委會第十七次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂案，直至2014年十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，都推進了鄉村治理的法治化進程。

這次鄉村社會治理變化的實質，是在個體、私營經濟為主體的市場經濟的基礎上，在城鎮化加速和鄉村人口大流動的情況下，在政府實行“反哺”和“城鄉一體化”政策的背景下，通過改革和法治建設來界定和維護政府管理與村民自治的界線，同時保證基層黨組織、各類企業和各種社會團體、全體居民在鄉村社會治理中有法可依，都能夠積極參與，充分發揮作用。這次大變革仍然在進行中。

（作者分別為中國社會科學院當代中國研究所副所長、研究員，中共北京市委社工委社會工作隊伍建設處處長）