縮小社會(huì)不公

從收入差距的構(gòu)成上看，中國(guó)的收入差距可以分解為城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距、農(nóng)村內(nèi)部收入差距、城鄉(xiāng)之間收入差距以及地區(qū)之間收入差距。研究表明，中國(guó)整體收入差距的很大一部分源自于地區(qū)之間的差距和城鄉(xiāng)之間的差距。13 因此，縮小整體收入差距的關(guān)鍵是盡量縮小地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距。

地區(qū)差距的縮小。縮小地區(qū)差距的主要措施是加大中央政府對(duì)各省、尤其是中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。1993年以前，中國(guó)財(cái)政體制實(shí)行“分灶吃飯”的包干制，這種體制對(duì)東南沿海發(fā)達(dá)省份十分有利，因?yàn)樗鼈兊呢?cái)政資源相對(duì)比較充裕，且不必與別省分享來(lái)自本地的稅收。但對(duì)財(cái)政資源貧乏的中西部省份來(lái)說(shuō)，沒(méi)有外來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，它們便難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒(méi)有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。上世紀(jì)80年代中期以后，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，其中一個(gè)重要原因便是財(cái)政包干制。14

1994年，中國(guó)政府對(duì)財(cái)政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”連續(xù)15年的下滑趨勢(shì)，15 從而增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力，為它加大對(duì)各省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

從圖2可以看得很清楚，自1994年以來(lái)，中央對(duì)各省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量一直呈快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì);尤其是1999年以后，幾乎是一年上一個(gè)大臺(tái)階;到2013年已達(dá)到近5萬(wàn)億元的水平，是1994年轉(zhuǎn)移支付總量的20倍。

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，作為舊體制殘余的“稅收返還”有利于東部沿海省份，但按分稅制的設(shè)計(jì)，其份額會(huì)逐年下降。它在1995年占轉(zhuǎn)移支付總量的73.7%，而到2013年，該比重已降至10.3%，今后還會(huì)進(jìn)一步下降。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的另外兩大組成部分是“一般性轉(zhuǎn)移支付”與“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，其著眼點(diǎn)都是縮小地區(qū)間財(cái)力的差異，它們的主要受益者是中西部省份。16 轉(zhuǎn)移支付之后，地區(qū)之間人均財(cái)力水平的差距大大縮小。在轉(zhuǎn)移支付以前，如果把東部地區(qū)的水平當(dāng)作100的話，中部地區(qū)只有約35，西部地區(qū)只有約40;轉(zhuǎn)移支付之后，東部水平如果是100的話，西部已達(dá)到了97，中部也達(dá)到約77。17 大規(guī)模的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，顯然緩解了各地區(qū)間財(cái)政收支的不平衡，有助于公共服務(wù)的均等化，也有助于促進(jìn)全國(guó)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在實(shí)行分稅制以前，東部、中部、西部和東北四大板塊經(jīng)濟(jì)之間GDP增速存在著很大的距離，東部沿海省份遙遙領(lǐng)先，導(dǎo)致地區(qū)差距擴(kuò)大。1994年以后，各板塊的增速開(kāi)始逐漸趨同。18 近年來(lái)，中國(guó)各省GDP的增速格局更是發(fā)生了根本性的逆轉(zhuǎn)：中西部省份的GDP增速普遍高于東部沿海省份，其結(jié)果是地區(qū)差距開(kāi)始縮小。

圖3顯示，無(wú)論使用哪方面的數(shù)據(jù)，不管是以戶籍人口還是常住人口為基數(shù)，2004年以后，中國(guó)人均GDP的省際差距都出現(xiàn)了下降的勢(shì)頭。這張圖用來(lái)衡量地區(qū)差距的尺度是人口加權(quán)差異系數(shù)(Coefficient of variation weighted by population 或CVw)，實(shí)際上即使換用泰爾系數(shù)(Thiel index)、基尼系數(shù)(Gini index)或阿特金森系數(shù)(Atkinson index)，地區(qū)差距下降的趨勢(shì)都是一致的。19 在這么短的時(shí)間里，地區(qū)差距已出現(xiàn)顯著下降，不能說(shuō)不是一個(gè)奇跡。雖然不少因素發(fā)揮了作用，但大規(guī)模中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功不可沒(méi)。

縮小城鄉(xiāng)差距。眾所周知，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的收入差距一直比較大。與其他一些發(fā)展中國(guó)家相比，如按總體基尼系數(shù)來(lái)衡量，中國(guó)全國(guó)的收入差距并不是最高的(低于拉丁美洲和非洲的一些國(guó)家);但是，中國(guó)城鄉(xiāng)差距也許是世界上最大的，這構(gòu)成中國(guó)收入分配格局的一個(gè)最為重要的特點(diǎn)。20

為了縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，中國(guó)政府近年來(lái)對(duì)農(nóng)村居民采取了“少取”和“多予”兩套策略。“少取”最明顯表現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅上。農(nóng)業(yè)稅是最古老的稅種之一，其歷史可以追溯到幾千年以前。改革開(kāi)放以后，農(nóng)業(yè)在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額不斷下降，但在1986～1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收(包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅)占財(cái)政總收入的比重卻不降反升。2004年，中國(guó)政府宣布“取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”;實(shí)際上，全面取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)到2006年就提前完成了。

“少取”的任務(wù)完成以后，“多予”方面的政策力度持續(xù)加強(qiáng)。1997年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”資金(包括農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出等15大類(lèi))不過(guò)區(qū)區(qū)700余億元。21 進(jìn)入新世紀(jì)以后，這類(lèi)資金開(kāi)始快速增長(zhǎng)，在2003年跨過(guò)2000億元的臺(tái)階。其后10年最低年增長(zhǎng)率為12%，最高為38%，平均年增長(zhǎng)率高達(dá)20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增速。2013年中央財(cái)政預(yù)算安排“三農(nóng)”支出達(dá)13799億元，相當(dāng)于1997年的近20倍(圖4)。

“少取”和“多予”雙管齊下似乎已經(jīng)初見(jiàn)成效。如圖5所示，在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代中期以來(lái)的急劇惡化后，從2003年起，城鄉(xiāng)人均收入與消費(fèi)差距已穩(wěn)定在一個(gè)狹窄的區(qū)間;其中城鄉(xiāng)人均消費(fèi)的差距從2003年已開(kāi)始呈現(xiàn)下滑的趨勢(shì)。更可喜的是，從2010年起，農(nóng)村居民收入增速連續(xù)3年快于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)居民收入差距也有所縮小。22

前面已經(jīng)指出，地區(qū)差距與城鄉(xiāng)差距是中國(guó)社會(huì)不公的主要組成部分。既然這兩方面的差距都已出現(xiàn)緩解、甚至縮小的態(tài)勢(shì)，社會(huì)不公惡化的趨勢(shì)也應(yīng)得到了遏制。2013年初，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了2003～2012年中國(guó)全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)(見(jiàn)圖6)，這組數(shù)據(jù)證實(shí)了上述判斷。23 我們看到，反映收入分配不平等水平的基尼系數(shù)在2004～2008年間窄幅上升，24 2008年后逐步回落。雖然2012年的0.474依然很高，但基尼系數(shù)連續(xù)5年下降是20世紀(jì)80年代中期以來(lái)少見(jiàn)的，可能預(yù)示著一個(gè)新時(shí)代的到來(lái)。25