降低社會風險

在改革開放以前的中國，雖然收入與生活水平不高，但大鍋飯與鐵飯碗讓人們有一種安全感，因為農村的社隊和城鎮的單位為抵御各種風險(如失業、患病、養老)提供了庇護所。改革開放以后，人們的收入與生活水平不斷提高。不過，與此同時，社隊和單位逐步瓦解，“鐵飯碗”被打破，“大鍋飯”被端走。在這種新格局下，即使中高收入群體也深感各種風險威脅巨大，低收入群體就更不用說了。在20世紀八九十年代，中國政府曾一度誤認為，市場導向的改革意味著由個人與家庭承擔這類風險，從而漠視了自己在這方面的責任。進入新世紀以后，這種狀況開始改變。在涉及絕大多數民眾福祉的最低生活保障、醫療保障、養老保障、住房保障、工傷保險、失業保險等方面，政府出臺了一系列社會政策，其保障范圍越來越廣、保障水平越來越高、保障體制越來越健全。

最低生活保障。城市居民的最低生活保障(低保)制度最初在上海市設立。1997年，在大規模“減員增效、下崗分流”啟動之時，國務院頒布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內推行城市低保制度，但各級地方政府當時似乎沒有什么緊迫感。此后3年，全國低保覆蓋面擴展緩慢。到2000年，全國只有403萬城鎮居民獲得低保補助。次年，由于前幾年大規模、持續性下崗引發的城市貧困現象開始攪動社會不安，各級政府才開始擴大對國有大中型企業特困職工低保的覆蓋面。26 2002年，覆蓋面進一步擴展，中央政府要求對各地城市貧困人口做到“應保盡保”。到該年底，低保覆蓋人數總數猛增至2065萬人。其后10年，低保人數一直在2300萬上下浮動，基本上將全國城鎮符合條件的低保對象都納入了保障范圍(見圖7)。

城市貧困問題固然麻煩，更嚴重的貧困問題存在于農村。新世紀以前，由于農村貧困仍是普遍現象，中國政府農村扶貧政策的重點不得不放在扶持貧困地區的發展上。這種扶貧戰略功效卓著，在1981年至2004年間，中國有5億人擺脫了貧困。27

進入新世紀后，按照中國政府設置的貧困標準，貧困發生率已降至3.5%以下。這樣一來，在繼續關注貧困地區的同時，中國政府也開始把目光轉向貧困人口，包括居住在貧困地區以外的那些貧困人口。

從1997年開始，中國東部沿海地區部分有條件的省市開始逐步建立農村最低生活保障制度。但直到2004年，中央政府才要求全國范圍內有條件的地方探索建立農民最低生活保障制度。28 經過3年的試點，2007年初，中共中央、國務院在《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發〔2007〕1號)中明確要求，年內在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。29 這意味著，農民村落內部的互助共濟體制向國家財政供養體制過渡，是中國歷史上的一次劃時代轉變。結果，當年納入農村低保范圍的人口就猛增了2000多萬，達到近3600萬。30 此后，農村低保的覆蓋范圍逐步擴展，如果加上集中供養與分散供養的五保戶，總人數在2012年底達到近5900萬。城鄉低保的總覆蓋人口超過8000萬(見圖7)，相當于德國全國人口的總和。

目前，城鄉低保的補差水平還很低，但增速很快。城鎮低保月補差的年均增速18.7%，農村低保月補差的年均增速21.6%;這使得前者在2001～2012年間增長了6.3倍，后者在2006～2012年間增長了3.2倍(圖8)。隨著國家財政投入力度的加大，城鄉低保水平肯定還會進一步提高。

醫療保障。改革開放以前，中國有三套醫療制度，即為政府機關、大專院校和事業單位雇員建立的公費醫療制度，為國有企業和部分集體企業職工建立的勞動保險制度，以及農村以社隊為基礎的合作醫療制度。它們為絕大多數城鎮和農村居民提供了廉價、平等的基本醫療保障。

20世紀80年代初，隨著人民公社制度的瓦解，曾廣受國際贊譽的農村合作醫療制度迅速崩潰。在城鎮地區，20世紀90年代大規模的轉制、下崗使得公費醫療和勞動保險制度雙雙萎縮。結果，到世紀之交，八成以上的農村居民以及半數以上的城鎮居民陷入了沒有任何醫療保障的境地。31

為了回應民眾對“看病難、看病貴”的關切，中國政府于1999年開始推廣城鎮職工基本醫療保險制度。新制度涵蓋了離退休人員，使這個健康狀況相對脆弱的人群得以享受基本醫療保障，但不再覆蓋職工的親屬，也未將個體從業者、非正規部門的職工和流動人口納入保障范圍。因此，盡管新制度發展很快，到2006年它的覆蓋面僅占城鎮人口的1/4。如果把流動人口考慮進去，實際覆蓋率更低。

針對農村的衛生危機，中共中央、國務院于2002年10月作出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確提出“逐步建立新型農村合作醫療制度”(簡稱“新農合”)，目標是“到2010年，新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民”。為了實現這個目標，中國政府決定，從2003年起，由各級財政對參加新農合的農民進行補貼。32 新農合改變了合作醫療的性質，它不再是以村、鄉社區為單位的互助組織，而是由政府組織、引導、支持的、統籌層次更高的農村醫療保障制度。33

但是，人們對這些舉措的力度與進度并不滿意。2005年3月，國務院發展研究中心課題組在該中心出版的《中國發展評論》上發表了一篇長達160多頁的報告《對中國醫療衛生體制改革的評價與建議》，對此前的醫改提出了嚴厲的批評。34 4個月后，這份報告引起了一份報紙的注意，35 并迅速在媒體上掀起巨大的波瀾，一時間“中國(此前的)醫改基本上不成功”成為攪動全國上下的話題，并由此拉開了中國新一輪醫療體制改革的序幕。2006年，在最高決策層的主導下，中央政府形成了“恢復醫療衛生公益性，加大政府財政投入”的指導思想，正式啟動了新醫改的政策制定工作。3年后，中共中央、國務院于2009年3月最終出臺了《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》及《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009-2011)》，其總體目標是“建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務”。36

在新醫改方案出臺前后，城鄉醫療保障的范圍迅速擴大了。在城鎮，國務院于2006年發布了《關于解決農民工問題的若干意見》，強調要“抓緊解決農民工大病醫療保障問題”。37 次年，中國政府又開始試點為城鎮居民(包括嬰幼兒、中小學生與其他非從業城鎮居民)提供醫療保險。38 這兩項措施著眼于解決城鎮在職職工以外人群的醫保問題。圖9顯示，直到2002年底，全部城鎮居民中只有不到1億人享有醫療保險;而到2012年結束時，這個數目已猛增至月6億人(相當于當年6.9億城鎮常住人口的約九成);10年間增加了6倍。

在農村，公共財政的參與有力地推動了新農合的快速發展。隨著各級財政對參加新農合的補助標準不斷提高(從2003年的每人20元升至2012年的每人240元)，參加新農合的人口迅速攀升，到2008年已突破8億大關，此后穩定在8.3億人上下，幾乎實現了全覆蓋(圖10)。39