“扎實推動共同富裕”系列專家解讀之二十
作者：中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授 鄭風田
促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。小城鎮(zhèn)在未來我國縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕之路上將發(fā)揮重要的作用。回顧我國改革開放40多年的歷程，小城鎮(zhèn)伴隨國民經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的變遷，在我國工農(nóng)與城鄉(xiāng)關系的演進過程中一直具有非常特殊的地位與作用。改革開放初期，依靠體制優(yōu)勢，小城鎮(zhèn)充分發(fā)揮“蓄水池”作用，為后來中國大規(guī)模、快速度推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化積累了要素和經(jīng)驗；進入21世紀后，小城鎮(zhèn)再一次進入了學界與決策層的視野，社會期望小城鎮(zhèn)發(fā)揮“緩沖器”的功能。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，再次展現(xiàn)了小城鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。
小城鎮(zhèn)為縮小城鄉(xiāng)差距提供可行空間
小城鎮(zhèn)一方面是城鎮(zhèn)體系的末端，另一方面是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟文化中心和集聚基地，上可承接城市的技術、資金和人才等要素，下可作為廣大農(nóng)村地區(qū)的增長極，這一城鄉(xiāng)二元屬性特征使其成為吸納跨區(qū)域流動人口和資本的重要載體，在促進要素流動、解決“城市病”等問題上具有舉足輕重的作用。
跳出農(nóng)民工異地市民化困境
在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施路徑下，我國實施差別化的落戶政策，以合法穩(wěn)定就業(yè)為前置條件，全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》再次強調(diào)“城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策”，這意味著農(nóng)民可以較為方便地落戶小城鎮(zhèn)并在各方面享受到相應的待遇，從而解決異地城鎮(zhèn)化市民化難題。隨著就業(yè)機會的獲取和相關權(quán)益的保障，進城農(nóng)民收入水平得以提高，生活條件得到改善。與此同時，由于小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間地緣關系緊密，其城鄉(xiāng)之間的半徑最短，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)比進入大中城市付出的機會成本要低得多，遭遇風險之后退出的成本也低得多，因而小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村剩余勞動力和人口轉(zhuǎn)移的重要出路和有效場所。
帶動產(chǎn)業(yè)興旺，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”，小城鎮(zhèn)的發(fā)展即為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力帶來了新的機遇。作為“城之尾，鄉(xiāng)之頭”的小城鎮(zhèn)，是實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村市場要素雙向流動的重要平臺和關鍵環(huán)節(jié)，更多的是將城市要素如工商資本、人才、技術等，通過小城鎮(zhèn)向四周農(nóng)村流動擴散，從而帶動鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。與此同時，由于小城鎮(zhèn)鄰近農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，更有助于將基礎設施和基本公共服務覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，助推實現(xiàn)基礎設施一體化和基本公共服務均等化，使農(nóng)村發(fā)展進入一個城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村通融合作、共同發(fā)展的新局面，大大縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
紓解“城市病”，促進城鄉(xiāng)關系健康發(fā)展
“城市病”的本質(zhì)是城市發(fā)展速度和擴張規(guī)模超過了城市資源、環(huán)境所能承受的最大負荷，此時應當尋求其它區(qū)位來承載農(nóng)村剩余部分勞動力的轉(zhuǎn)移，紓解大城市面臨的壓力。小城鎮(zhèn)成為減少鄉(xiāng)村向大城市沖擊的緩沖地帶，不僅能夠承接農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，同時能夠為回流勞動力提供更多就業(yè)機會和發(fā)展空間，在城鄉(xiāng)之間構(gòu)建起過渡區(qū)和“蓄水池”，減輕城市人口、交通、住房、就業(yè)、環(huán)境、資源等負擔，有效緩解“城市病”，促進城鄉(xiāng)之間的良性循環(huán)。
小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距、促進共同富裕中如何發(fā)揮作用
發(fā)揮小城鎮(zhèn)在打破城鄉(xiāng)二元體制、縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，關鍵是充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為人口“蓄水池”承接農(nóng)村剩余勞動人口轉(zhuǎn)移并吸納回流人口的作用，為城市和農(nóng)村兩極“減負”。而在人口流動以追求收入增長為主要目標的現(xiàn)實條件下，“樂業(yè)”成為引導農(nóng)村人口流動的首要因素，因此小城鎮(zhèn)發(fā)揮作用的重中之重和首要前提為通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供大量的就業(yè)崗位，形成吸納剩余勞動力的強大動力。此后，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向穩(wěn)態(tài)，城鄉(xiāng)一體的基礎設施和公共服務對小城鎮(zhèn)人口集聚的作用將更加凸顯，對于“安居”起到關鍵作用。如果小城鎮(zhèn)能夠培育出具有鮮明地方特色、有潛在優(yōu)勢的主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并且使得基礎設施和基本公共服務得到明顯改善、進城農(nóng)民的權(quán)益得到充分保障，那么小城鎮(zhèn)將成為“安居樂業(yè)”的首要選擇，在整個縣域特別是鄰近范圍內(nèi)大量吸納農(nóng)村剩余勞動力和其他生產(chǎn)要素，從而促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實就業(yè)基礎
建設和發(fā)展小城鎮(zhèn)，“樂業(yè)”是第一步，即核心問題應當是產(chǎn)業(yè)的壯大與勞動力就業(yè)。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅為吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供前提和支撐，而且可以有效輻射和帶動周邊農(nóng)村地區(qū)，讓產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到農(nóng)村，促進農(nóng)村勞動力的就近非農(nóng)就業(yè)。因此，促進產(chǎn)業(yè)形成并推進產(chǎn)業(yè)集聚，是發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距作用中的第一步。
一方面，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能盲目地追求結(jié)構(gòu)的多樣化，而應結(jié)合本地資源稟賦優(yōu)勢和人口規(guī)模，將資源比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭力，形成差異化、特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場，著力打造“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展格局。另一方面，隨著區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的推進，小城鎮(zhèn)必將承接周邊大中城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中應注重提高專業(yè)服務與配套生產(chǎn)水平，更好地為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供配套支撐。此外，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)集聚壯大的過程中應時刻注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村的輻射帶動作用，適當將某些勞動密集型環(huán)節(jié)下放到農(nóng)村腹地，最終達到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和帶動農(nóng)村人口就業(yè)的目的。
完善公共服務，縮小福利差距
小城鎮(zhèn)需要在保障農(nóng)民權(quán)益上下足功夫。要提升小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的效用，需要提升基礎設施和公共服務水平，讓更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享受到相關服務，提高生活水平和生活質(zhì)量，縮小與城鎮(zhèn)居民在福利和發(fā)展條件上的差距。
首先，要構(gòu)建以民眾需求為導向的公共物品供給決策機制并重視居民的差異化需求。《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》強調(diào)“推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化”更是對這一問題提出了重要要求。
其次，以小城鎮(zhèn)為載體完善基礎設施和公共服務，推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化和基本公共服務均等化。作為城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的基本空間載體，小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務差距方面具有獨特作用，需要根據(jù)國家統(tǒng)一標準在道路、網(wǎng)絡、教育資源、社會保障、公共文化設施等方面細化地方具體實施配套標準并完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，在縣級統(tǒng)合下強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）和社區(qū)公共服務機構(gòu)建設，促進城鄉(xiāng)之間各類公共服務資源有效整合，最終達到“城鄉(xiāng)不同類但等值”的目的。
總之，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用，要遵循小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，在形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的基礎上破除制度藩籬并完善基礎設施和公共服務，讓居民能夠在“樂業(yè)”的基礎上“安居”，真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用，助力實現(xiàn)共同富裕。
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