作者：上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，中國發展研究院執行院長 陸銘
【編者按】8月24日，習近平總書記主持召開經濟社會領域專家座談會并發表重要講話，9位專家代表先后發言，就“十四五”規劃編制等提出意見和建議。習近平總書記強調，要完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創新基層社會治理，更加注重維護社會公平正義，促進人的全面發展和社會全面進步。
隨著我國城市化進程的加快，城市迅速發展，人口不斷聚集，緩解交通壓力成為城市基層社會治理的重點和難點。如何才能解決好諸如此類城市發展都會遇到的難題？近期，與會專家上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在《人民論壇》刊文表示，解決城市發展問題關鍵還是在于科學認識城市發展規律，并進一步提升治理能力與治理水平。人口疏解未必是城市發展的必經之路，在疏解人口之前，我們應廓清城鄉、大城市和小城市的本質區別，把握疏解人口與城市通勤、生產和生活的相互作用，理順人口密度、疏解人口與交通擁堵之間的邏輯關系。
疏解人口與緩解擁堵、提高通勤效率沒有必然聯系
大城市因為人口規模大，通過規模經濟效應，相比小城市擁有更多更好的多樣性服務。這就解釋了為什么經濟發展水平越高的國家城市化率越高，且人口持續向大城市集中。當前，大城市因市中心人口密度較高、擁堵較嚴重而采取疏解人口和發展多中心城市的策略成為城市化發展的普遍趨勢。但需要注意的是，要回答疏解人口和治理擁堵之間的關系，關鍵還是在于科學認識城市發展規律。
相關研究結果顯示，城市就業人口規模增加1倍，通勤時間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說，城市人口增加，的確會帶來通勤時間的增長，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎設施改善等原因，通勤時間增加的幅度實際上非常小。不僅中國是這樣，分析美國的數據也會得出相同結論。當大城市人口規模增加的時候，其人口密度通常來說也是更大的。此時，人口密度會通過下面幾個機制來緩解城市擁堵問題，縮短人們的通勤時間。第一，人口密度高也意味著周邊的生活服務距離會比較短，距離工作地點有可能會更近，從而間接起到了縮短人們通勤時間和距離的作用。第二，人口密度高會提高公共交通利用率，高人口密度使得公共交通能夠被充分利用，甚至可以使公共交通盈利。第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設施也只有建在高密度區域才能產生規模經濟效應。通過對全球范圍內大約100個大城市的研究，我們發現，在這些城市里，如果給定城市的總人口，那么，人口密度高的城市反而擁堵程度低。而且，這種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應，主要出現在人口超過1000萬的超大城市。在中國城市樣本里，我們同樣發現，如果給定城市的總人口，人口密度高的城市反而擁堵程度低。
很多人認為對城市人口進行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實這是一個思維上的誤區。
解決城市發展問題關鍵在于科學認識城市發展規律、提升治理能力與治理水平
除了疏解人口之外，城市交通擁堵還可以通過基礎設施建設和管理的改進來緩解。試圖把城市的擁堵降到零，既不現實也不科學。一個城市在一天之內不同時段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時段也不存在擁堵，那么，在其他時段城市的道路等基礎設施必然嚴重閑置并消耗大量資源。
在城市人口增長帶來的好處、房價和擁堵三者之間存在著某種最優組合。如果要在三個維度上同時改善城市的生活質量，并且提升城市的競爭力，那么能做的就只能是技術和管理的改善。建造城市公共軌道交通設施、加強對于交通違章的管理、征收中心城區的擁堵費。近年來，隨著大數據技術的進步，可以用大數據來管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時，不影響城市競爭力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。
城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實現雙贏，的確對于城市管理者和市民來說是很大的挑戰。城市是用來生產和生活的，城市的空間結構也是服務于生產和生活的。每一個城市里的居民，既是生產者也是消費者。大量就業機會和更好更多樣的服務集中在中心城區，而工作和消費服務的行為產生了通勤的需要，這是中心城區人口密度高且更擁堵的機理。面對新形勢，提升我們對城市的科學認知，同時提升治理能力和治理水平才是治愈“城市病”的良方。因此，黨的十八屆五中全會指出，要加強空間治理體系建設，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會進一步指出，要立足超大城市發展實際，把握城市治理的基本規律，堅持以人為本，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。
原文責編/韓拓
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